Giurisprudenza – CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 02 luglio 2021, n. 137

Previdenza e assistenza, Revoca di prestazioni assistenziali
e previdenziali nei confronti di soggetti condannati, Reati ex artt. 270-bis, 280,
289-bis, 416-bis,
416-ter e 422 del
Codice penale, Azioni di associazioni terroristiche e mafiose,
Applicazione a soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato,
Dimostrazione in capo allo stesso dell’insussistenza dei mezzi di sostentamento
– Sanzione della revoca, senza alcuna attinenza o connessione con il reato o i
reati commessi

 

Ritenuto in fatto

 

1.- Il Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro,
con ordinanza del 16 luglio 2019 (reg. ord. n. 234 del 2019) – emessa nel
procedimento tra R. D.L., nella qualità di tutore di G. T., e l’Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) – Direzione provinciale di Fermo – ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25 e 38 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge 28
giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato del
lavoro in una prospettiva di crescita).

La disposizione censurata prevede che: «[e]ntro tre
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della
giustizia, d’intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
trasmette agli enti titolari dei relativi rapporti l’elenco dei soggetti già
condannati con sentenza passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, ai
fini della revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni di cui al
medesimo comma 58, primo periodo».

1.1.− Premette il rimettente che le questioni
traggono origine dal giudizio concernente la legittimità dei provvedimenti di
sospensione, prima, e di revoca, poi, delle prestazioni assistenziali concesse,
adottati dall’INPS nei confronti di G. T. ai sensi dell’art. 2, comma 61, della legge n. 92
del 2012, giudizio in cui la parte ricorrente ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale della suindicata disposizione sotto diversi profili.

1.2.− Le questioni sarebbero senz’altro
rilevanti, in quanto l’eventuale illegittimità costituzionale delle norme
censurate comporterebbe il venir meno del presupposto dei suddetti
provvedimenti di sospensione e revoca assunti dall’INPS, riconoscendo al
ricorrente nel giudizio a quo il diritto al ripristino delle prestazioni
previdenziali revocategli, indipendentemente dalla dimostrazione in capo allo
stesso dell’insussistenza dei mezzi di sostentamento, presupposto non oggetto
di specifica contestazione da parte dell’INPS.

1.3.− Le questioni sarebbero poi non
manifestamente infondate.

1.3.1.− In primo luogo, vi sarebbe una lesione
dell’art. 38 Cost., in quanto, nell’applicarsi
a tutti i condannati, senza distinguere tra detenuti e soggetti ammessi a
scontare la pena in regime alternativo (come la detenzione domiciliare), la
disposizione censurata inciderebbe sul diritto al mantenimento e all’assistenza
sociale riconosciuto in favore di ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto
dei mezzi necessari per vivere. Il soggetto già ammesso al regime di detenzione
domiciliare sarebbe così privato dell’unico mezzo di assistenza riconosciutogli
dall’ordinamento, senza nemmeno la possibilità di ripresentare apposita domanda
all’INPS per la rivalutazione dei presupposti, atteso che l’art. 2, comma 59, della legge n. 92
del 2012 concede ai soggetti a cui le prestazioni sono state revocate di
beneficiare nuovamente delle stesse, previa presentazione di apposita domanda,
soltanto dopo che la pena sia stata completamente eseguita.

In secondo luogo, le norme oggetto di censura
contrasterebbero con l’art. 25 Cost., poiché,
stabilendo la revoca delle prestazioni previdenziali anche nei confronti dei
soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato, violerebbero il
principio di irretroattività della legge penale, dovendo essere riconosciuta a
tale sanzione, in base a una lettura sostanzialistica, natura penale.

Infine, sarebbe leso anche l’art. 3 Cost., in quanto, se applicata senza alcuna
distinzione ai collaboratori di giustizia, la disposizione censurata
risulterebbe irragionevole nel trattare in maniera uniforme ipotesi differenti.

2.- Con atto depositato il 10 gennaio 2020 si è
costituito, a sostegno degli argomenti dell’ordinanza di rimessione, R. D.L.,
nella qualità di tutore di G. T.

2.1.− La difesa della parte privata afferma
che G. T. è un ex collaboratore di giustizia, condannato per reati commessi dal
1995 al 2003 e attualmente in regime di detenzione domiciliare, nonché
portatore di handicap e invalido totale e permanente, con conseguente inabilità
lavorativa; in virtù delle condizioni di assoluta indigenza economica, inoltre,
allo stesso è stato riconosciuto il diritto a percepire la pensione
d’invalidità civile.

A decorrere dal mese di maggio 2017 è stata revocata
detta prestazione, con la richiesta di restituzione delle mensilità versate dal
1° marzo 2017.

Di qui l’indiscutibile rilevanza della questione per
la decisione nel giudizio a quo sotto il profilo dell’art. 38 Cost., in quanto la pensione d’invalidità
civile costituirebbe la sua unica fonte di reddito e non vi sarebbero ulteriori
redditi in capo agli altri componenti il nucleo familiare.

Allo stesso modo la questione sarebbe rilevante
sotto il profilo dell’art. 25 Cost., poiché la
normativa censurata istituirebbe una vera e propria sanzione amministrativa accessoria
alla condanna penale, che non potrebbe essere applicata retroattivamente, in
considerazione del principio di irretroattività della legge penale.

La normativa in esame, infine, nella parte in cui
dispone la revoca dei benefici assistenziali e previdenziali per i condannati
per reati di particolare gravità e allarme sociale, non opererebbe alcuna
distinzione con riferimento ai collaboratori di giustizia, né alcuna deroga e o
esenzione per tale categoria di soggetti, con rilevanza della questione anche
sotto il profilo dell’art. 3 Cost.

2.2.− In punto di non manifesta infondatezza
premette la difesa della parte privata che l’art. 2, comma 58, della legge n. 92
del 2012 prevede la revoca dell’indennità di disoccupazione, dell’assegno
sociale, della pensione sociale e della pensione per gli invalidi civili, quale
sanzione accessoria alla condanna per i reati di cui agli artt. 270-bis, 280,
289-bis, 416-bis,
416-ter e 422 del
codice penale, nonché per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni
previste dal predetto art. 416-bis ovvero al
fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo.
Il successivo comma 61, invece, dispone la revoca delle medesime prestazioni e
per i medesimi reati nei confronti dei soggetti già condannati con sentenza
passata in giudicato all’entrata in vigore della stessa disposizione.

2.2.1.− Ciò premesso, in riferimento all’art. 25 Cost., la revoca delle prestazioni
rappresenterebbe certamente una sanzione accessoria alla condanna penale.

Sarebbe evidente, infatti, la natura afflittiva
della revoca, anche in termini di sacrificio che il condannato è tenuto a
sopportare, privando lo stesso, in assenza di altre forme di assistenza, dei
mezzi di sussistenza e mantenimento.

La sanzione in oggetto, inoltre, non avrebbe alcuna
attinenza o connessione con il reato o i reati commessi, con la conseguenza che
la privazione imposta al reo risponderebbe a una finalità di carattere
puramente punitivo e non preventivo.

Riconosciuta la natura penale alla sanzione
accessoria della revoca delle prestazioni assistenziali, pertanto, troverebbe
necessariamente applicazione il principio d’irretroattività della legge penale
di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., che
si applica anche alle pene accessorie (si richiama la sentenza della Corte di
cassazione, sezione quarta penale, 23 novembre 2010 – 27 dicembre, n. 45355).
Principio che, alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo, a partire dalla sentenza della grande camera 8 giugno 1976, Engel e
altri contro Paesi Bassi, è comunque applicabile anche alle sanzioni
amministrative riconducibili a una sfera lato sensu penale (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 276 del 2016, n. 104
del 2014 e n. 196 del 2010).

2.2.2.− La disposizione censurata, laddove
interpretata nel senso di consentire l’esclusione dall’erogazione del
contributo assistenziale anche a soggetti che non versano in stato di
detenzione in carcere, sarebbe altresì costituzionalmente illegittima per
evidente violazione dell’art. 38 Cost., in
riferimento agli artt. 2 e 3 Cost., a maggior ragione nei confronti di coloro
che scontano la pena in regime alternativo a causa delle gravissime patologie
da cui sono affetti e dell’incompatibilità del loro stato di salute con la
detenzione in carcere.

2.2.2.1.− L’art.
38 Cost., infatti, prevede che ogni cittadino inabile al lavoro e
sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e
all’assistenza sociale, dettando un principio assoluto che non ammetterebbe
deroghe o eccezioni, in stretto collegamento con l’art.
2 Cost., che tutela e garantisce i diritti inviolabili della persona,
imponendo un dovere di solidarietà economica e sociale non solo agli individui,
ma anche e soprattutto allo Stato.

Il riconoscimento del diritto all’assistenza
prescinderebbe da qualunque altra valutazione se non il bisogno,
convenzionalmente individuato nel mancato possesso di redditi propri superiori
ai limiti previsti dalla legge (si richiamano le sentenze di questa Corte n. 22
del 1969, n. 29 del 1968 e n. 27 del 1965). Esso si configurerebbe, quindi,
come diritto inviolabile, nonché quale strumento di garanzia per la liberazione
dal bisogno e per il pieno sviluppo della persona umana (viene richiamata la
sentenza di questo Corte n. 286 del 1987).

In quanto interesse della collettività e compito
dello Stato, la sicurezza sociale non potrebbe essere ridotta a mera
aspirazione programmatica, ma sarebbe un precetto immediatamente applicabile,
atto a creare veri e propri diritti di prestazione, operante nell’ordinamento,
sia come parametro di legittimità costituzionale, sia come norma di principio
esplicante effetti sull’interpretazione dell’ordinamento legislativo (si
richiamano le sentenze di questa Corte n. 160 del 1974, n. 80 del 1971 e n. 22
del 1969). Il legislatore, pertanto, non potrebbe frustrare la protezione
prevista dalla Costituzione, prevedendo l’attribuzione di benefici
insignificanti o l’erogazione di prestazioni irrisorie (è richiamata la sentenza costituzionale n. 497 del 1988), né
fissando requisiti troppo gravosi o condizioni vessatorie ai fini del godimento
delle prestazioni in oggetto (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 345 del 1999, n.
1143 e n. 206 del 1988).

Pertanto, il diritto alla pensione o all’assegno
d’invalidità civile, in quanto misura volta a garantire i mezzi di mantenimento
a chi è inabile al lavoro, non potrebbe essere negato tout court, sulla base di
una qualificazione soggettiva (quella di essere stati condannati per
determinati reati) degli aventi diritto, in quanto sarebbe la terminologia
stessa della norma «[o]gni cittadino» (estesa, peraltro, anche oltre questo
apparente limite dalla sentenza di questa Corte n. 432 del 2005) a escludere
una tale discriminazione.

2.2.2.2.− Altresì frustrati sarebbero i
principi di ragionevolezza, proporzionalità e certezza del diritto (vengono
richiamate sul punto le sentenze di questa Corte
n. 70 del 2015, n. 316 del 2010 e n. 349
del 1985).

Infatti, il legislatore non potrebbe limitare le
prestazioni per determinate categorie di soggetti, ad esempio prevedendo un
discrimine fra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti nel territorio
dello Stato (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 22 del 2015 e n. 40 del 2013).

D’altronde, già con la sentenza
n. 3 del 1966 questa Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 28, comma 2, numero 5), cod. pen., ove si
prevedeva, per i soggetti nei confronti dei quali fosse disposta l’interdizione
perpetua dai pubblici uffici a seguito di sentenza penale di condanna, la
perdita di stipendi, pensioni e assegni a carico dello Stato o di un altro ente
pubblico. A tale pronuncia (i cui principi avrebbero trovato conferma nelle
sentenze n. 288 del 1983 e n. 83 del 1979), non a caso, ha fatto seguito la
legge 8 giugno 1966, n. 424 (Abrogazione di norme che prevedono la perdita, la
riduzione o la sospensione delle pensioni a carico dello Stato o di altro Ente
pubblico), con cui sono state abrogate tutte quelle disposizioni che
prevedevano, a seguito di condanna penale o di provvedimento disciplinare, la
riduzione o la sospensione del diritto del dipendente al conseguimento e al
godimento della pensione e di ogni altro assegno o indennità da liquidarsi in
conseguenza della cessazione del rapporto di dipendenza.

2.2.3.− Ove applicata indistintamente anche ai
collaboratori di giustizia, la normativa in esame contrasterebbe poi con l’art. 3 Cost.

Detta equiparazione giuridica e normativa, infatti,
non sarebbe giustificata da esigenze di ordine punitivo ed economico e si
porrebbe in netto contrasto con tutta la disciplina attinente i collaboratori
di giustizia, di cui in particolare al decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8
(Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la
protezione dei testimoni di giustizia, nonché per la protezione e il
trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia),
convertito, con modificazioni, in legge 15 marzo 1991, n. 82.

Tale normativa, infatti, si muoverebbe nella
direzione inversa, con una netta distinzione, anche e soprattutto di carattere
punitivo, tra coloro che si dissociano dalla criminalità organizzata e coloro
che, invece, restano legati dal vincolo di affiliazione col sodalizio criminale
organizzato.

Sarebbe dunque irragionevole che lo Stato, per un
verso appresti in favore del collaboratore di giustizia e del suo nucleo
familiare sussidi economici per il reinserimento sociale (durante il periodo di
collaborazione) e, per altro verso, i medesimi soggetti possano essere esclusi
dalle forme di assistenza sociale (all’esito del periodo di collaborazione).

L’applicazione indiscriminata della pena accessoria
in esame, imposta senza alcuna considerazione della specificità dei casi
concreti, sembrerebbe in definitiva ledere il principio di uguaglianza, che
impone trattamenti differenziati per situazioni diverse, confliggendo anche con
gli artt. 27, terzo comma, e 1 Cost., giacché non consentirebbe, in ordine a
detta pena accessoria, l’individualizzazione della sanzione tale da farle
assolvere alla sua funzione.

2.3.− In data 15 settembre 2020 la difesa di
R. D.L. ha presentato istanza di riunione del giudizio con quello di cui
all’ordinanza iscritta al n. 68 del registro ordinanze 2020, censurando
quest’ultima la medesima disposizione e per motivi in buona parte
sovrapponibili.

3.− Con atto depositato il 20 gennaio 2020 si
è costituito in giudizio l’INPS, argomentando l’inammissibilità e l’infondatezza
delle questioni.

3.1.− In via preliminare la difesa dell’INPS
eccepisce plurime ragioni d’inammissibilità.

3.1.1.− In primo luogo, difetterebbe
nell’ordinanza di rimessione la ricostruzione completa e sistematica del fatto,
non venendo evidenziati i motivi della disposta revoca della prestazione
richiesta, né tantomeno se alcune circostanze fattuali, quali la detenzione
domiciliare o l’effettiva e comprovata qualità di collaboratore di giustizia di
G. T., siano rilevanti in punto di manifesta infondatezza della questione, in
quanto elementi idonei e sufficienti a giustificare un diverso trattamento.

Tali elementi non potrebbero essere desunti, secondo
la giurisprudenza costituzionale, dagli atti del giudizio a quo (si richiamano
le sentenze n. 79 del 1996 e n. 451 del 1989, nonché le ordinanze n. 119 del
2002 e n. 300 del 1999, di questa Corte), in
virtù del principio di autosufficienza dell’ordinanza di rimessione (sono
richiamate le sentenze n. 310 del 2000 e n. 242 del 1999 e l’ordinanza
n. 98 del 1999 di questa Corte).

3.2.− In secondo luogo, le questioni sarebbero
inammissibili per difetto di rilevanza nel giudizio a quo (si richiama
l’ordinanza n. 282 del 1998 di questa Corte).

L’eventuale accoglimento, infatti, non potrebbe
condurre alla pronuncia di condanna alla prestazione richiesta nel giudizio a
quo, non essendo state ivi esaminate dal giudice rimettente le preliminari
eccezioni dell’INPS in punto di inammissibilità della domanda giudiziale per
mancanza di preventiva domanda amministrativa e assenza di produzione
documentale in merito alla qualità di collaboratore di giustizia o di ex
collaboratore.

3.3.− Infine, il giudice a quo avrebbe omesso
di effettuare, anche solo in via ipotetica, una possibile interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata, in assenza di ogni
pronuncia della Corte di cassazione in sede civile (sono richiamate le
ordinanze di questa Corte n. 198 del 2013, n. 15 del 2011, n. 322, n. 192 e n. 110 del 2010, n. 310 del 2009 e n. 226 del
2008).

3.4.− In ogni caso, il comma 61 dell’art 2 della legge n. 92 del 2012
sarebbe esente dai dubbi di legittimità costituzionale avanzati dal giudice
rimettente.

3.4.1.− I commi da 58 a 63 della medesima
legge istituiscono uno speciale statuto d’indegnità, connesso alla commissione
di taluni reati di particolare allarme sociale. Alla sua ratio non sarebbe
estraneo il rilievo criminologico che ai medesimi reati faccia da sfondo
l’accumulazione o comunque il possesso di capitali illeciti incompatibili con i
predetti trattamenti (è richiamata Corte di cassazione, sezione prima penale,
sentenza 15 marzo 2019, n. 11581).

3.4.1.1.− La normativa sopra citata
introdurrebbe un distinto regime applicativo del medesimo istituto: quello ai
sensi del comma 58, diretto ai soggetti condannati dopo l’entrata in vigore
della legge, necessiterebbe inderogabilmente di un previo provvedimento
giudiziale; quello di cui al comma 61, rivolto ai soggetti già condannati,
prima dell’entrata in vigore della legge, con sentenza passata in giudicato, ne
prescinderebbe. Nel primo caso, si avrebbe una sanzione accessoria, conseguente
alla sentenza di condanna per i reati ivi indicati e applicata dal giudice; nel
secondo caso una misura, di natura civile, comportante la revoca di una
prestazione assistenziale precedentemente erogata, con effetto ex nunc.

Del resto, una diversa interpretazione porrebbe in
una situazione di maggior favore taluni condannati rispetto ad altri e, quindi,
un’ingiusta disparità, atteso che la ratio della norma del 2012 sarebbe diretta
a escludere la prosecuzione dei pagamenti a carico della collettività, in
favore di soggetti che siano stati riconosciuti responsabili di reati di
particolare allarme sociale.

Non mancherebbero, del resto, interventi di natura
civilistica con connotati simili, come l’esclusione dal diritto alla pensione
di reversibilità o indiretta ovvero alla liquidazione dell’una tantum per i
familiari superstiti condannati con sentenza passato in giudicato, per i
delitti di cui agli artt. 575, 584 e 586 cod. pen.,
in danno dell’iscritto o del pensionato, prevista dall’art. 1, comma 1, della legge 27
luglio 2011, n. 125 (Esclusione dei familiari superstiti condannati per
omicidio del pensionato o dell’iscritto a un ente di previdenza dal diritto
alla pensione di reversibilità o indiretta), la cui efficacia decorre
dall’entrata in vigore della legge.

La disposizione censurata non esigerebbe di essere
giustificata sul piano della retroattività, poiché essa non regolerebbe in modo
nuovo fatti del passato, ma disporrebbe per il futuro, attribuendo rilievo di
requisito negativo o di condizione ostativa, per i soggetti già condannati con
sentenza irrevocabile, all’accesso alle prestazioni assistenziali; il che non
implicherebbe altro che l’operatività della legge una volta avvenuta la
trasmissione degli elenchi all’ente previdenziale e non una retroattività in
senso tecnico (si richiamano Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenza 19 dicembre 2018, n. 32781 e la sentenza di questa Corte n. 118 del
1994).

3.4.1.2.− Quand’anche la revoca assumesse
natura sanzionatoria, il principio d’irretroattività non sarebbe predicabile
nei confronti della disposizione censurata per la sua natura non punitiva,
essendo destinata ad assolvere una funzione riparatoria, volta a operare solo
in ambito civile.

Ciò troverebbe conferma anche nelle disposizioni di
cui al comma 63 dell’art. 2 della legge n. 92 del
2012, che destina le somme dei provvedimenti di revoca al Fondo di
rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle
richieste estorsive e dell’usura e agli interventi in favore delle vittime del
terrorismo e della criminalità organizzata. Tanto più che il patrimonio netto
di tale fondo sarebbe progressivamente diminuito, a causa di prelievi delle sue
disponibilità per soddisfare le più diverse esigenze del bilancio dello Stato.

3.4.2.− La questione risulterebbe
inammissibile e infondata anche con riferimento all’art.
38 Cost.

3.4.2.1.− La disposizione censurata, infatti,
non attribuirebbe rilievo alcuno alla circostanza che il beneficiario del
trattamento assistenziale sconti la pena della reclusione attraverso la misura
alternativa della detenzione domiciliare, rilevando sotto tale profilo
esclusivamente – ai sensi del comma 59 dell’art 2 della legge n. 92 del 2012 –
che la pena sia stata completamente eseguita.

Il rimettente, quindi, non avrebbe correttamente
individuato la disposizione censurata, posto che lo scrutinio avrebbe dovuto
estendersi necessariamente anche al comma 59 del medesimo articolo, con
evidenti e susseguenti profili di inammissibilità, giacché sarebbe tale norma a
consentire il ripristino del trattamento assistenziale all’effettiva espiazione
della pena, sia pure prevedendo la presentazione di nuova domanda
amministrativa e il permanere degli elementi costitutivi del diritto.

3.4.2.2.− Escludere l’applicabilità della
revoca alla detenzione domiciliare, poi, finirebbe per urtare con il medesimo
principio di ragionevolezza, creando trattamenti differenziati fra soggetti
reclusi e soggetti sottoposti a misure alternative.

La presunta lesione ai principi di solidarietà
sociale e di assistenza economica nell’ipotesi della detenzione domiciliare
andrebbe valutata, inoltre, pur sempre alla stregua di altrettanti valori
aventi pari se non superiore dignità costituzionale, che il legislatore avrebbe
inteso salvaguardare in via prevalente (disvalore sociale dell’azione commessa,
tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, esborso economico eccessivo a
carico della collettività).

Le finalità di assistenza e solidarietà sociale in
favore di tali soggetti che versano in condizioni di bisogno sottese alle
prestazioni assistenziali, pertanto, arretrerebbero di fronte al particolare
disvalore di condotte gravemente antisociali commesse da quei soggetti,
lasciando prevalere altre finalità solidaristiche maggiormente degne di tutela,
che non muterebbero nel caso di detenzione domiciliare.

3.4.3.− In riferimento all’art 3 Cost., la qualità di ex collaboratore di
giustizia non potrebbe mai rilevare e assumere una valenza ai fini del
riacquisto di un requisito di meritevolezza, se non al prezzo di conferire un’ultrattività
alle disposizioni di natura speciale che regolano la collaborazione prestata
con lo Stato.

La revoca apparirebbe tutt’altro che irragionevole,
essendo la finalità della legge censurata proprio quella di una generale
riduzione della spesa pubblica, anche per mezzo di risparmi diretti nei
confronti di soggetti che, per aver commesso reati di particolare allarme
sociale, non sarebbero meritevoli del sostegno previsto per chi, invece, non
abbia commesso reati di tal genere.

In questa prospettiva la norma si armonizzerebbe con
il quadro di valori disegnato dalla Costituzione e con il principio
dell’equilibrio di bilancio previsto dall’art. 81
Cost.

4.− Con atto depositato il 22 gennaio 2020 è
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.

4.1.− L’ordinanza di rimessione, in primo
luogo, non conterrebbe la descrizione della fattispecie concreta sottoposta al
giudizio, con conseguente inammissibilità delle questioni alla stregua del
costante orientamento della giurisprudenza costituzionale (tra tutte, è
richiamata l’ordinanza n. 71 del 2019 di questa Corte).

4.2.− In secondo luogo, le censure sarebbero
comunque infondate nel merito.

4.2.1.− Sarebbe infatti erroneo l’assunto
secondo cui la norma censurata violerebbe il divieto di retroattività della
legge penale sancito dall’art. 25 Cost.,
prevedendo, invece, un mero effetto extra-penale della condanna, conseguente al
sopravvenuto difetto di un requisito soggettivo per il mantenimento
dell’attribuzione patrimoniale di durata, piuttosto che a una pena in senso
sostanziale (è richiamata la già citata sentenza della Corte di cassazione n.
11581 del 2019).

4.2.2.− Altrettanto infondati sarebbero gli
altri profili di illegittimità costituzionale prospettati dal rimettente.

4.2.2.1.− Inconferente sarebbe il richiamo
all’art. 38 Cost., in relazione all’ipotesi di
soggetti ammessi al regime di detenzione domiciliare, sol che si consideri che
il legislatore avrebbe inteso ricollegare la sospensione dei trattamenti di
assistenza sociale eventualmente spettanti alla commissione di reati di
consueto caratterizzati dall’accumulazione, o comunque dalla disponibilità,
d’ingenti capitali illeciti.

Inoltre, l’istituto della detenzione domiciliare per
i collaboratori di giustizia, di cui all’art. 16-nonies del d.l. n. 8 del 1991,
come convertito, introdotto dall’art. 14, comma 1, della legge 13 febbraio
2001, n. 45 (Modifica della disciplina della protezione e del trattamento
sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia nonché disposizioni a
favore delle persone che prestano testimonianza), rappresenterebbe di per sé un
beneficio penitenziario e potrebbe essere discriminatorio trasformarlo in
occasione o presupposto per il sorgere o il mantenimento del diritto ad altro
tipo di trattamento.

Infine, la citata sentenza di questa Corte n. 3 del
1966, pur dichiarando l’illegittimità della privazione degli stipendi, delle
pensioni e degli assegni in caso d’interdizione dai pubblici uffici, ha
comunque precisato che «non intende escludere in via assoluta la possibilità di
misure del genere di quella in esame a carico di trattamenti economici traenti
titolo da un rapporto di lavoro».

5.− In prossimità dell’udienza la difesa di R.
D.L. e l’INPS hanno presentato memorie, ribadendo e integrando le conclusioni
rassegnate negli atti di costituzione.

5.1.− La parte privata, in particolare, oltre
a integrare i profili di merito, contesta le eccezioni d’inammissibilità
sollevate dall’INPS.

5.1.1.− Per quanto sintetica sia stata
l’esposizione dei fatti da parte del giudice a quo, infatti, l’ordinanza di
rimessione avrebbe i caratteri di autosufficienza richiesti ai fini dell’esame
nel merito e a sostegno dei dubbi di legittimità costituzionale.

Come più volte ribadito da questa Corte, del resto,
sarebbe sufficiente che il giudice rimettente proponga una motivazione
plausibile con riguardo alla rilevanza della questione, riconoscendosi finanche
forme implicite di motivazione, sempreché, dalla descrizione della fattispecie,
il carattere pregiudiziale della questione emerga con immediatezza ed evidenza
(sono richiamate le sentenze n. 120 del 2015, n.
201 del 2014 e n. 369 del 1996).

5.1.2.− Con specifico riferimento
all’eccezione d’irrilevanza, il ricorrente nel giudizio a quo avrebbe promosso
senza riscontro il preventivo ricorso amministrativo, non potendo, peraltro,
attestare l’estinzione della pena, condizione richiesta dalla norma in
questione per il ripristino della misura assistenziale e, proprio per questo,
si sarebbe trovato costretto a ricorrere alla competente autorità giudiziaria.

Quanto alla presunta carenza dei presupposti
socio-economici, il ricorrente prudenzialmente avrebbe prodotto in giudizio
tutta la documentazione anagrafica e reddituale attestante la sussistenza delle
condizioni per il mantenimento del beneficio assistenziale.

5.1.3.− In riferimento alla mancata prova ad
opera della parte privata nel giudizio a quo sulla qualità di collaboratore di
giustizia e sulla cessazione di tale status, tale qualità emergerebbe per
tabulas dall’esame del cumulo giuridico in atti, dal quale si evincerebbe che
l’interessato ha più volte beneficiato dell’attenuante a effetto speciale di
cui all’art. 8 del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di
lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell’attività amministrativa), convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 1991, n. 203, prevista unicamente
per i collaboratori di giustizia ammessi allo speciale programma di protezione,
a differenza di altre attenuanti a effetto speciale.

Inoltre, dall’esame del provvedimento di cumulo in
atti si evincerebbe che il soggetto, pur essendo stato condannato a una pena
complessiva di oltre 22 anni di reclusione, è stato ammesso a scontare la pena
in regime alternativo della detenzione domiciliare ex art. 47-ter della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della libertà). La qual cosa
sarebbe possibile unicamente grazie all’operatività della speciale normativa
prevista per i collaboratori di giustizia.

Quanto alla cessazione di tale status, fermo
restando che nel corso del giudizio a quo il ricorrente avrebbe dedotto e
comprovato di aver richiesto invano al Servizio centrale di protezione del
Ministero della giustizia di attestare tale circostanza, tanti e tali sarebbero
gli elementi presenti negli atti del giudizio a quo, da non potersene dubitare.

5.1.4.− Nel merito, in riferimento alla
violazione dell’art. 25 Cost., la fattispecie
in esame non sarebbe qualificabile come un mero effetto extra-penale della
condanna, ma come una vera e propria pena accessoria (è richiamata la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione
europea, grande sezione, 20 marzo 2018, in causa C-524/15).

In riferimento alle censure relative agli artt. 38, nonché 2 e 3 Cost., nel caso dei
collaboratori di giustizia non sarebbe vero che la ratio della norma possa
rinvenirsi anche nella considerazione che ai reati ostativi alla fruizione dei
benefici faccia da sfondo l’accumulazione, o comunque il possesso, di capitali
illeciti, con quei benefici incompatibili. Infatti, per poter essere ammessi al
programma di protezione è necessario versare il danaro frutto di attività
illecite, specificando dettagliatamente tutti i beni posseduti o controllati e
le altre utilità, i quali sono soggetti all’immediato sequestro da parte
dell’autorità giudiziaria.

5.2.− Venendo alla memoria dell’INPS, la
stessa si sofferma in particolare sulle ragioni di non fondatezza delle
questioni.

5.2.1.− In primo luogo, l’Istituto precisa
come la revoca della prestazione assistenziale non abbia effetto retroattivo e
vi sia la possibilità, una volta espiata la pena, di accedere nuovamente al
beneficio, laddove soccorrano gli altri presupposti voluti dalla legge. Tale
scelta terrebbe conto del fine rieducativo della pena, ossia del completamento
del percorso di risocializzazione volto al recupero e al reinserimento del reo
nella società.

5.2.2.− In secondo luogo, la disposizione in
esame non si porrebbe in contrasto con l’art. 38
Cost.

La scelta del legislatore sarebbe infatti frutto di
un bilanciamento fra diversi principi costituzionali, in primis quelli volti
all’attuazione degli inderogabili doveri di solidarietà della comunità statale
(art. 2 Cost.), nei confronti di chi, a causa
delle azioni di associazioni terroristiche e mafiose, abbia sofferto
pregiudizio o abbia sacrificato la vita; il che sarebbe comprovato dal vincolo
di destinazione delle somme all’apposito fondo delle vittime. D’altronde, tutte
le prestazioni assistenziali sarebbero frutto di un corrispettivo
solidaristico, per quanto doverosamente offerto al progresso materiale o
spirituale del Paese da parte di ciascun soggetto e rappresenterebbero pur
sempre un riconoscimento e una valorizzazione del concorso dell’assistito al
progresso della società attraverso la sua partecipazione sociale (art. 4 Cost.), circostanza questa certamente non
ricorrente in soggetti ritenuti colpevoli di siffatti gravi reati.

5.2.3.− Né potrebbe rilevare il fatto che il
condannato sia stato ammesso alla misura alternativa della detenzione
domiciliare.

Trattandosi di un beneficio a istanza di parte,
infatti, l’interessato dovrebbe astrattamente prevedere che, in ragione del
crimine commesso, non potrebbe fare affidamento sulla prestazione
assistenziale, tenuto conto altresì che, ai sensi dell’art. 47-ter, comma 5, della
legge n. 354 del 1975, «[n]essun onere grava sull’amministrazione
penitenziaria per il mantenimento, la cura e l’assistenza medica del condannato
che trovasi in detenzione domiciliare».

5.2.4.− Con riferimento alla condizione di
collaboratore di giustizia, infine, la stessa rileverebbe solo ed
esclusivamente nell’ambito del processo penale e nei limiti dell’accordo tra
l’imputato e lo Stato; non, invece, in ambito civile, avendo il legislatore
subordinato la corresponsione della provvidenza all’effettiva espiazione della
pena.

Un’eventuale diversità di trattamento, inoltre, si
presterebbe alle medesime censure d’illegittimità costituzionale, introducendo
un ulteriore beneficio, non previsto dalla legislazione emergenziale,
discriminatorio nei confronti di chi tale collaborazione non abbia prestato.

6.− Il Tribunale ordinario di Roma, sezione
prima lavoro, con ordinanza del 6 febbraio 2020 (reg. ord. n. 68 del 2020) –
emessa nel procedimento tra G. A., nella qualità di tutore di M. F., e l’INPS –
ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, primo comma,
Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge n. 92
del 2012.

6.1.− Premette il rimettente che M. F. è
titolare di assegno sociale, revocato dall’INPS a decorrere dal l° marzo 2017,
avendo egli riportato condanne per i reati di cui al comma 58 della medesima
legge; con successiva nota del 28 giugno 2018 lo stesso è stato invitato a
restituire la somma di euro 3.191,65, in quanto indebitamente corrisposta nel
periodo marzo-luglio 2017. Nella specie, come da informativa giunta dal
Dipartimento della pubblica sicurezza con nota del 22 novembre 2019, M. F.
risulta essere un ex collaboratore di giustizia e, dal 18 ottobre 2012, in
regime di detenzione domiciliare ai sensi dell’art. 47-ter della legge n. 354
del 1975.

6.1.1.− Esperito senza riscontro ricorso in
via amministrativa, la parte ricorrente nel giudizio a quo ha dedotto la natura
di sanzione accessoria della revoca e, pertanto, avendo riportato condanne
passate in giudicato prima della entrata in vigore della legge n. 92 del 2012, l’applicazione della
sanzione sarebbe contraria al principio costituzionale di irretroattività della
pena. Evidenziato che a suo beneficio è stata applicata la circostanza
attenuante di cui all’art. 8 del d.l. n. 152 del
1991, come convertito, in quanto collaboratore di giustizia, la difesa
della parte privata ha sostenuto che, secondo un’interpretazione
costituzionalmente orientata e in ossequio al principio di uguaglianza
sostanziale, non potrebbe applicarsi detta sanzione accessoria a chi, già
appartenente ad associazione mafiosa, abbia rescisso ogni vincolo, indebolendo
con le sue dichiarazioni l’associazione. Tenuto conto altresì che sta scontando
la pena in regime di detenzione domiciliare, persistendo i presupposti
intrinseci per la corresponsione del diritto al mantenimento e all’assistenza
sociale ai sensi dell’art. 38 Cost., la parte
ricorrente ha chiesto la condanna dell’INPS a ripristinare il trattamento
pensionistico-assistenziale e alla corresponsione delle mensilità sospese e non
erogate.

6.1.2.− Il giudice a quo ritiene
manifestamente infondata la questione in riferimento all’art. 25 Cost., dovendosi escludere che la revoca
abbia natura di sanzione penale accessoria, bensì configurandosi come un mero
effetto extra-penale della condanna (si richiama la citata sentenza della Corte
di cassazione n. 11581 del 2019).

Non sarebbe possibile, invece, procedere a
un’interpretazione della norma censurata nel senso di escludere l’applicazione
della misura ai collaboratori di giustizia, in assenza di qualsiasi indicazione
in tal senso da parte della disciplina in questione. L’esigenza d’incentivare
la collaborazione con la giustizia da parte di soggetti coinvolti nelle
organizzazioni criminali di stampo mafioso, d’altronde, sarebbe già
soddisfatta, oltre che dalla previsione di una specifica circostanza
attenuante, da una serie di benefici espressamente contemplati dal legislatore,
nell’esercizio della sua discrezionalità nell’individuare i limiti delle misure
premiali (art. 9 del d.l. n. 8 del 1991, come convertito).

6.2.− La questione sarebbe rilevante e non
manifestamente infondata in riferimento all’art.
38, primo comma, Cost., nonché agli artt. 2
e 3 Cost.

6.2.1.− Infatti, vero è che il legislatore ha
istituito uno speciale statuto di indegnità connesso alla commissione di reati
di particolare gravità, tali da giustificare, durante l’esecuzione della pena,
il venir meno di trattamenti assistenziali che trovano il loro fondamento nel
generale dovere di solidarietà dell’intera collettività nei confronti dei
soggetti svantaggiati; la ratio della norma, inoltre, si rinverrebbe anche
nella considerazione che ai reati ostativi alla fruizione dei benefici faccia
da sfondo l’accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con
quei benefici incompatibili.

Tuttavia, se la revoca dei benefici per coloro che
scontano la pena in istituto non comporta il rischio di non poter neppure
disporre dei mezzi minimi per alimentarsi e per avere un ricovero, chi versi in
regime di detenzione domiciliare correrebbe il concreto rischio di non poter
disporre – a causa della condizione di età e della connessa incapacità,
presunta ex lege, di svolgere qualsiasi proficuo lavoro – di alcun mezzo di
sussistenza. Il che determinerebbe un pregiudizio per i diritti inviolabili
della persona, quali quello all’alimentazione e, in definitiva, alla vita;
diritti che sono insuscettibili di patire deroghe o compressioni, non potendo
lo statuto d’indegnità giungere fino a porre in pericolo la sopravvivenza del
condannato, né la collettività tollerare che al proprio interno vi siano (in
forza di legge e non già per mere contingenze di fatto) persone che debbano
restare prive del minimo vitale.

6.2.2.− Da qui il dubbio di illegittimità
costituzionale sull’art. 2, comma
61, della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui impone all’INPS la
revoca dell’assegno sociale, senza possibilità di valutazione delle condizioni
personali ed economiche del condannato in regime di detenzione domiciliare.

7.− Con atto depositato il 9 luglio 2020 si è
costituito in giudizio l’INPS, sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza
delle questioni, con argomentazioni per buona parte analoghe a quelle di cui
all’atto di costituzione nel giudizio relativo all’ordinanza n. 234 del 2019.

7.1.− In primo luogo, la difesa dell’INPS
eccepisce l’inammissibilità della questione per contraddittorietà della
motivazione.

Il rimettente, infatti, da un lato affermerebbe che
la disposizione in esame abbia inciso nella materia dell’assistenza,
introducendo un nuovo requisito negativo per l’insorgenza del diritto alla
percezione dell’assegno sociale, dall’altro riterrebbe irrilevante tale requisito.

7.2.− In secondo luogo, la questione
risulterebbe infondata.

D’altronde, anche per il reddito di cittadinanza,
regolato dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni),
convertito, con modificazioni, in legge 28 marzo
2019, n. 26, la cui ratio sarebbe pressoché identica a quella dell’assegno
sociale, il beneficio è da sospendersi non solo in caso di condanna penale per
particolari reati, ma anche nell’ipotesi di custodia cautelare. Sul punto
questa Corte, con la sentenza n. 122 del 2020, muovendo dal presupposto che il
provvedimento di sospensione altro non è che la conseguenza del venir meno di
un requisito necessario alla concessione del beneficio, ha affermato che esso
rientra per ciò stesso tra i casi in cui la giurisprudenza costituzionale
riconosce la legittimità di sospensione, revoca o decadenza, anche attraverso
meccanismi automatici. La sospensione è così espressione di una scelta
discrezionale del legislatore nel determinare i destinatari di un beneficio
economico, che non si presenta affetta da quella irrazionalità «manifesta e
irrefutabile» che impone la declaratoria d’illegittimità costituzionale.

8.− Con atto depositato il 14 luglio 2020 è
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e infondate.

8.1.− Nel richiamarsi alle osservazioni di cui
all’atto d’intervento relativo al giudizio sull’ordinanza n. 234 del 2019,
l’Avvocatura premette che l’assegno sociale è una prestazione assistenziale che
ha sostituito la precedente pensione sociale, prevista a tutela dei cittadini
anziani e bisognosi alla assistenza, in attuazione del primo comma dell’art. 38
Cost. (si richiama la sentenza di questa Corte n. 157 del 1980). L’assegno
sociale costituisce così una nuova prestazione assistenziale, erogata agli
ultrasessantacinquenni per far fronte al particolare stato di bisogno derivante
dall’indigenza, risultando altre prestazioni – assistenza sanitaria, indennità
di accompagnamento – preordinate a soccorrere lo stato di bisogno derivante da
grave invalidità o non autosufficienza, insorte in un momento nel quale non vi
è più ragione per annettere significato alla riduzione della capacità
lavorativa, elemento che, per contro, caratterizza le prestazioni assistenziali
in favore dei soggetti infrasessantacinquenni (è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 12 del 2019).

Nondimeno, il legislatore può legittimamente
prevedere specifiche condizioni per il godimento delle prestazioni
assistenziali eccedenti i bisogni primari della persona, purché tali condizioni
non siano manifestamente irragionevoli né intrinsecamente discriminatorie.
Così, ad esempio, non sarebbe manifestamente irragionevole che il permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo sia il presupposto per godere
dell’assegno sociale (così la sentenza di questa Corte n. 50 del 2019).

8.2.− Ciò premesso, la legge n. 92 del 2012 non indica il limite
temporale entro il quale individuare il passaggio in giudicato della sentenza
ai fini della revoca dell’assegno sociale; tuttavia, sarebbe evidente che il
legislatore abbia inteso far riferimento ai soggetti condannati con sentenza
passata in giudicato alla entrata in vigore della legge
n. 92 del 2012, o al massimo con sentenza passata in giudicato nei
successivi tre mesi (si richiama Tribunale di Catania, sezione lavoro, sentenza
15 gennaio 2020).

Con riferimento al caso di specie, il soggetto in
questione risulta in regime di detenzione domiciliare dal 18 ottobre 2012, data
successiva all’entrata in vigore della legge in esame (18 luglio 2012). Al
momento di presentare l’istanza diretta a ottenere il beneficio della
detenzione domiciliare, quindi, l’interessato avrebbe dovuto almeno
astrattamente sapere che tale scelta non sarebbe stata accompagnata dal
supporto assistenziale dell’assegno INPS, in ragione del tipo di crimine per il
quale era stato condannato.

Peraltro, la revoca dell’assegno sociale è correlata
alla durata della pena da scontare. Nell’ordinanza di rimessione, invece, non
sarebbe dato conoscere il periodo residuo di pena da scontare, potendosi solo
evincere che nelle condizioni in cui versa il ricorrente, sarebbe precluso
l’accesso a qualsivoglia misura assistenziale.

Infine, non sarebbe stata valutata la possibilità
(contemplata dall’art.
47-ter della legge n. 354 del 1975) di espiare la pena presso un istituto
pubblico (alternativo alla propria abitazione) idoneo all’esecuzione della
pena.

Dal complesso degli argomenti, pertanto, dovrebbe
dedursi l’inammissibilità della questione.

8.3.− La pronuncia invocata del giudice a quo,
inoltre, mirando al mantenimento di una prestazione a carico dello Stato in
favore del condannato in regime di detenzione domiciliare, dovrebbe assimilarsi
a quelle additive di prestazione, con inevitabili ricadute sul sistema
finanziario (art. 81 Cost.). Il minor
risparmio, in particolare, andrebbe a incidere sul Fondo di rotazione per la
solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso.

Aspetti la cui regolazione rientrerebbe nella
discrezionalità del legislatore.

9.− In prossimità dell’udienza l’INPS ha
depositato una memoria, in buona parte analoga a quella presentata nel giudizio
di cui al n. 234 del registro ordinanze 2019.

9.1.− Con particolare riferimento all’assegno
sociale, benché si tratti di una prestazione a carattere assistenziale,
finalizzata a sovvenire ai bisogni essenziali di vita di chi si trovi in uno
stato di disagio economico, essa sarebbe pur sempre condizionata dalla
percezione di redditi non ostativi – non solo dell’aspirante, ma anche del coniuge
– e subordinata all’assolvimento dell’obbligo di comunicazione dei dati
reddituali.

Inoltre, l’art. 47-ter della legge n. 354
del 1975 consentirebbe al condannato ultrasettantenne, che versi in stato
di bisogno, di accedere al beneficio della detenzione domiciliare in un luogo
pubblico di cura, assistenza ed accoglienza.

 

Considerato in diritto

 

1.− Il Tribunale ordinario di Fermo, sezione
lavoro, e il Tribunale ordinario di Roma, sezione prima lavoro, con due
ordinanze di contenuto parzialmente analogo, iscritte rispettivamente al n. 234
del registro ordinanze 2019 e al n. 68 del registro ordinanze 2020, hanno
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva
di crescita).

1.1.− La disposizione censurata, in tema di
revoca delle prestazioni assistenziali, prevede che: «[e]ntro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della giustizia,
d’intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, trasmette agli
enti titolari dei relativi rapporti l’elenco dei soggetti già condannati con
sentenza passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, ai fini della
revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni di cui al medesimo comma
58, primo periodo».

2.− In virtù dell’identità della disposizione
censurata e della parziale coincidenza dei motivi di censura i giudizi devono
essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.

3.− Secondo il Tribunale di Fermo l’art. 2, comma 61, della legge n. 92
del 2012 violerebbe gli artt. 3, 25 e 38 della
Costituzione.

3.1.− In primo luogo, la revoca delle
prestazioni previdenziali nei confronti dei soggetti già condannati con
sentenza passata in giudicato al momento dell’entrata in vigore della legge n. 92 del 2012 contrasterebbe con il
principio di irretroattività della legge penale ex art.
25 Cost., dovendo essere riconosciuta alla revoca, in base a una lettura
sostanzialistica, natura di sanzione penale.

3.2.− In secondo luogo, nell’applicarsi a
tutti i condannati, senza distinguere tra detenuti e soggetti ammessi a
scontare la pena in regime alternativo (come nel caso della detenzione domiciliare),
la disposizione oggetto di censura inciderebbe sul diritto al mantenimento e
all’assistenza sociale riconosciuto in favore di ogni cittadino dall’art. 38 Cost., privando il soggetto dell’unico
mezzo di assistenza riconosciutogli dall’ordinamento.

3.3.− Da ultimo, se applicata senza alcuna
distinzione per i collaboratori di giustizia, la disposizione censurata
risulterebbe irragionevole nel trattare in maniera uniforme ipotesi differenti.

4.− In via preliminare devono essere esaminate
le eccezioni d’inammissibilità sollevate dall’Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), costituito in giudizio, e del Presidente del
Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio e rappresentato per mezzo
dell’Avvocatura generale dello Stato, per incompleta ricostruzione del fatto –
non emergendo dall’ordinanza di rimessione i motivi della revoca della
prestazione richiesta, né la rilevanza di talune circostanze fattuali – e per
difetto di rilevanza, non essendo state esaminate nel giudizio a quo le
preliminari eccezioni in punto di inammissibilità della domanda giudiziale per
mancanza di preventiva domanda amministrativa e dei presupposti socio-economici
del beneficio.

4.1.− Le eccezioni sono fondate.

4.1.1.− L’ordinanza di rimessione risulta
molto concisa e lacunosa, rinviando alle questioni di legittimità
costituzionale come indicate dalla parte ricorrente nel ricorso introduttivo
del giudizio a quo.

In particolare, quanto ai provvedimenti di
sospensione e revoca della pensione d’invalidità civile da parte dell’INPS,
agli stessi è fatto un mero cenno, senza tra l’altro precisare neppure quale
sia la prestazione assistenziale revocata.

Non sono specificate, altresì, le ragioni alla base
del provvedimento dell’INPS, quali gli estremi della condanna irrevocabile
antecedente all’entrata in vigore della disposizione impugnata – per uno dei
reati ivi previsti – né le modalità con cui è stato applicato il provvedimento
di revoca, né la sua decorrenza temporale.

Neppure viene fatto espresso riferimento alla
qualità di ex collaboratore di giustizia della parte privata, parimenti
costituitasi in giudizio per mezzo del suo tutore, né all’espiazione della pena
in regime di detenzione domiciliare.

Quanto alle condizioni economiche del ricorrente nel
giudizio principale, anche per queste non vi è alcuna specificazione.

Infine, l’ordinanza nulla dice riguardo alla previa
domanda amministrativa da parte del ricorrente nel giudizio a quo, nonché al
possesso da parte dello stesso dei presupposti socio-economici del beneficio
economico oggetto di revoca.

4.1.2.− Com’è noto, gli elementi essenziali ai
fini della rilevanza della questione non possono essere desunti dagli atti del
giudizio a quo (sentenze n. 79 del 1996 e n. 451 del 1989; ordinanze n. 119 del
2002 e n. 300 del 1999), dovendo la motivazione
della stessa ordinanza risultare autosufficiente a individuare i presupposti
del giudizio di legittimità costituzionale (sentenza
n. 310 del 2000; ordinanze n. 242 e n. 98
del 1999).

Nel caso di specie, come sottolineato, tali elementi
non si trovano nell’ordinanza di rimessione, ma al più possono essere desunti,
e solo in parte, dagli ulteriori atti di causa.

Tali lacune, di conseguenza, comportano
l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Tribunale di Fermo.

5.− L’ordinanza di rimessione del Tribunale di
Roma, per parte sua, prospetta la lesione – ad opera dell’art. 2, comma 61, della legge n. 92
del 2012 – dell’art. 38, primo comma, Cost,
nonché degli artt. 2 e 3 Cost.

5.1.− La disposizione censurata, infatti,
imponendo la revoca dell’assegno sociale a chi versi in regime di detenzione
domiciliare, comporterebbe il rischio che tale soggetto sia privato – a causa della
condizione di età e della connessa incapacità, presunta ex lege, di svolgere
qualsiasi proficuo lavoro – dei mezzi di sussistenza. La qual cosa
realizzerebbe un oggettivo pregiudizio per i diritti inviolabili della persona –
quali quello alla alimentazione e, in definitiva, alla vita – diritti
insuscettibili di patire deroghe o compressioni.

6.− In via preliminare deve essere rigettata
l’eccezione d’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
sollevata dalla difesa dell’INPS, costituito in giudizio, per contraddittorietà
della motivazione, poiché il rimettente, da un lato affermerebbe l’incidenza
della disposizione censurata sulla materia dell’assistenza, introducendo un
nuovo requisito negativo per l’insorgenza del diritto alla percezione
dell’assegno sociale, dall’altro riterrebbe irrilevante tale requisito.

6.1.− Il giudice a quo, infatti, riconosce
alla disposizione impugnata la natura di nuovo requisito ostativo al
mantenimento della provvidenza economica, ma ritiene tale previsione – se
applicata indistintamente e senza poter tener conto di specifiche situazioni
personali dei soggetti interessati, specie quelli in stato di detenzione
domiciliare – idonea a determinare una violazione dell’art. 38 Cost.

Non si ravvisano, pertanto, elementi di
contraddittorietà nella motivazione dell’ordinanza di rimessione.

7.− Parimenti non fonate sono le eccezioni
d’inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto in giudizio e rappresentato per mezzo dell’Avvocatura generale
dello Stato – tra l’altro formulate in stretta correlazione con le argomentazioni
di merito – in quanto non sarebbe stata valutata la possibilità per il
condannato di scontare la detenzione domiciliare in un istituto pubblico ex
art. 47-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della
libertà), né verrebbe indicato dal rimettente il quantum della pena residua da
scontare.

7.1.− Da una parte, infatti, la possibilità di
scontare la detenzione domiciliare in istituti pubblici non rileva nel giudizio
a quo. Tale previsione legislativa, al più, potrebbe costituire motivo di non
fondatezza delle questioni e non d’inammissibilità delle stesse.

Dall’altra parte, il fatto che l’ordinanza di
rimessione non indichi la parte residua della pena da scontare non risulta
rilevante, potendosi comunque desumere che il condannato si trova in regime di
detenzione domiciliare e, dunque, in una modalità di espiazione della pena
incompatibile, ai sensi della disposizione censurata, con l’erogazione
dell’assegno sociale.

8.− Nel merito le questioni sono fondate.

8.1.− Al fine di poter meglio inquadrare la
natura del provvedimento di revoca di cui alla disposizione censurata, risulta
opportuno ricostruire la disciplina complessivamente prevista dall’art. 2,
commi da 58 a 61, della legge n. 92 del 2012.

8.1.1.− Il comma 58 dispone che, nel
pronunciare condanna per taluni reati di particolare allarme sociale – quali i
reati di associazione terroristica, attentato per finalità terroristiche o di
eversione, sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione,
associazione di stampo mafioso, scambio elettorale, strage e delitti commessi
per agevolare le associazioni di stampo mafioso – il giudice applichi, in
sentenza, la sanzione accessoria della revoca di una serie determinata di
prestazioni assistenziali, ossia l’indennità di disoccupazione, l’assegno
sociale, la pensione sociale e la pensione per gli invalidi civili.

Il comma 59 stabilisce che l’erogazione di tali
provvidenze possa essere ripristinata, a domanda dell’interessato e ove ne
sussistano i presupposti previsti dalla normativa di riferimento, una volta
espiata la pena.

Il comma 60 impone l’obbligo di tempestiva
comunicazione all’ente previdenziale competente dei provvedimenti adottati ai
sensi del comma 58, ai fini della loro immediata esecuzione.

Il comma 61, oggetto di censura, infine, prevede
che, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge n. 92 del 2012, il
Ministro della giustizia, d’intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, trasmetta agli enti titolari dei relativi rapporti l’elenco dei
soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato per i reati di cui al
comma 58, ai fini della revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni
previste dal medesimo comma 58, primo periodo.

8.1.2.− L’intervento del legislatore crea, in
tal modo, uno “statuto d’indegnità” per la percezione di determinare
provvidenze pubbliche da parte di chi sia risultato colpevole di peculiari
delitti, secondo un’impostazione rinvenibile anche in altre disposizioni
legislative, tra le quali, ad esempio, quelle sul reddito di cittadinanza
previste dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, in legge 28 marzo 2019, n. 26), già oggetto d’esame da parte di
questa Corte (sentenze n. 126 del 2021 e n. 122 del 2020).

La devoluzione dei risparmi di spesa al Fondo di
rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle
richieste estorsive e dell’usura e agli interventi in favore delle vittime del
terrorismo e della criminalità organizzata, inoltre, pare configurare
l’intervento legislativo anche quale concorso al finanziamento di tale fondo,
considerato il progressivo depauperamento dello stesso (come ricordato
dall’atto di costituzione dell’INPS).

8.2.− Ciò precisato, l’art. 38, primo comma,
Cost. prevede che ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi
necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale,
configurando così un dovere di solidarietà economica e sociale in capo allo
Stato e alla comunità complessivamente intesa.

Sin dalle sue più risalenti pronunce, questa Corte
ha sottolineato che il primo comma dell’art. 38 Cost. configura un dovere di
solidarietà, che deve informare la normativa della pubblica assistenza e
beneficenza a favore di chi versi in condizioni di indigenza per inabilità allo
svolgimento di una attività remunerativa, prescindendosi da precorse qualità e
situazioni personali e da servizi resi allo Stato. Il secondo comma, invece,
anch’esso ispirato a criteri di solidarietà sociale, ma con speciale riguardo
ai lavoratori, impone che in caso di eventi, i quali incidono sfavorevolmente
sulla loro attività lavorativa, siano a essi assicurate provvidenze atte a
garantire la soddisfazione delle esigenze di vita (tra le tante, sentenze n. 22
del 1969 e n. 27 del 1965).

8.2.1.− Il dovere di cui al primo comma si
esprime attraverso specifiche misure di assistenza economica, basate
principalmente sullo stato di bisogno del beneficiario.

Tra queste rientra senz’altro l’assegno sociale,
oggetto del giudizio a quo, di cui all’art. 3, comma 6, della legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare).

Si tratta di una provvidenza che ha sostituito la
pensione sociale, erogata a soggetti con età superiore a 65 anni (dal 1°
gennaio 2019 superiore a 67 anni), in possesso di un reddito al di sotto delle
soglie stabilite annualmente dalla legge. Tale prestazione assistenziale è
volta a far fronte a un particolare stato di bisogno derivante dall’indigenza,
risultando invece altre prestazioni sociali – quali, ad esempio, l’assistenza
sanitaria o l’indennità di accompagnamento − preordinate a soccorrere lo
stato di bisogno derivante da grave invalidità o non autosufficienza (sentenze
n. 12 del 2019 e n. 400 del 1999).

Proprio l’erogazione al solo scopo di far fronte
allo stato di bisogno evidenzia la natura meramente assistenziale dell’assegno
sociale, che pertanto si differenzia da altre provvidenze, motivate anche da
ulteriori finalità, come il già ricordato reddito di cittadinanza, che non ha natura
meramente assistenziale, ma anche di reinserimento lavorativo e per tali
ragioni legato a più stringenti requisiti, obblighi e condizioni (sentenza n.
126 del 2021).

8.2.2.− Vero è che il legislatore può
legittimamente circoscrivere la platea dei beneficiari delle stesse prestazioni
sociali, purché le sue scelte rispettino rigorosamente il canone di
ragionevolezza; trattandosi di provvidenze a tutela di soggetti fragili,
infatti, le eventuali limitazioni all’accesso devono esprimere un’esigenza
chiara e razionale, senza determinare discriminazioni (sentenze n. 50 del 2019,
n. 166 del 2018, n. 133 del 2013 e n. 432 del 2005).

La possibilità di modulare la disciplina delle
misure assistenziali, pertanto, non può pregiudicare quelle prestazioni che si
configurano come misure di sostegno indispensabili per una vita dignitosa, come
la pensione d’inabilità civile, diretta al sostentamento della persona, nonché
alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili e alla tutela di bisogni
primari della persona, al fine di garantire un minimo vitale di sussistenza a
presidio del nucleo essenziale e indefettibile del diritto al mantenimento,
garantito a ogni cittadino inabile al lavoro (sentenza n. 152 del 2020). Così
anche per le provvidenze destinate al soddisfacimento di bisogni primari e
volte alla garanzia per la stessa sopravvivenza, come l’indennità di
comunicazione o quella di accompagnamento, nonché la pensione per i ciechi o
per i sordi, la cui attribuzione comporta il coinvolgimento di una serie di
principi, tutti di rilievo costituzionale (tra cui l’art. 2 Cost.) (si vedano
le sentenze n. 230 e n. 22 del 2015, n. 40 del 2013 e n. 187 del 2010).

Per la percezione dell’assegno sociale, questa Corte
ha ritenuto ammissibile la fissazione di specifiche condizioni, quale il
possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo dell’Unione europea,
condizione esclusa, invece, per le prestazioni sopra indicate (sentenza n. 50
del 2019). Si trattava però di condizioni non irragionevoli in quanto
espressive della necessità per lo straniero extra-comunitario di comprovare, ai
fini dell’accesso a una provvidenza non legata allo stato di salute, un
inserimento stabile nella nostra società.

8.3.− Ciò premesso, la revoca dei trattamenti
assistenziali di cui alla disposizione oggetto di censura – ivi inclusa la
specifica provvidenza in discussione nel giudizio a quo – può concretamente
comportare il rischio che il condannato ammesso a scontare la pena in regime di
detenzione domiciliare o in altro regime alternativo alla detenzione in
carcere, poiché non a carico dell’istituto carcerario, non disponga di
sufficienti mezzi per la propria sussistenza.

8.3.1.− Lo “statuto d’indegnità” definito dal legislatore
pone in pericolo, in tal modo, la stessa sopravvivenza dignitosa del
condannato, privandolo del minimo vitale, in violazione dei principi
costituzionali (artt. 2, 3 e 38 Cost.), su cui si fonda il diritto
all’assistenza.

È pur vero che i condannati per i reati di cui
all’art. 2, comma 58, della legge n. 92 del 2012 hanno gravemente violato il
patto di solidarietà sociale che è alla base della convivenza civile. Tuttavia,
attiene a questa stessa convivenza civile che ad essi siano comunque assicurati
i mezzi necessari per vivere.

Ciò non accade qualora la revoca riguardi il
condannato ammesso a scontare la pena in regime alternativo al carcere, che
deve quindi sopportare le spese per il proprio mantenimento, le quali, ove egli
sia privo di mezzi adeguati, potrebbero essere garantite solo dalle ricordate
provvidenze pubbliche.

8.3.2.− Proprio tale diversità di effetti
della revoca delle prestazioni sociali su chi si trova in stato di detenzione
domiciliare (o in altra forma alternativa di espiazione della pena) rispetto a
chi è detenuto in carcere determina una violazione anche dell’art. 3 Cost.,
trattando allo stesso modo situazioni soggettive del tutto differenti.

Tener conto di tale diversità di situazioni, anzi,
risulta presumibilmente coerente con la stessa volontà dell’intervento
legislativo, che ha stabilito l’incompatibilità tra determinate provvidenze
pubbliche e l’essere stati condannati in via definitiva per reati giudicati
particolarmente gravi. È ben possibile, infatti, che per tali reati il
legislatore abbia pensato alla sola detenzione in carcere come regime di espiazione
della pena, senza quindi prevedere deroghe allorché ricorrano peculiari
situazioni, legate all’età avanzata del condannato, alla presenza di precarie
condizioni di salute, nonché, per particolari reati quali quelli di cui al
giudizio a quo, anche alla collaborazione con la giustizia.

Risulta così violato lo stesso principio di
ragionevolezza, perché l’ordinamento valuta un soggetto meritevole di accedere
forme alternative di detenzione, ma lo priva poi dei mezzi per vivere,
ottenibili, in virtù dello stato di bisogno, solo dalle prestazioni
assistenziali.

8.4.− Deve, pertanto, dichiararsi
l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge n. 92 del
2012, nella parte in cui – richiamando il comma 58, primo periodo – prevede la
revoca delle prestazioni, comunque denominate in base alla legislazione
vigente, quali l’indennità di disoccupazione, l’assegno sociale, la pensione
sociale e la pensione per gli invalidi civili, nei confronti di coloro che
scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere.

8.5.− Ai sensi dell’art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), dalla declaratoria d’illegittimità costituzionale del comma 61
dell’art. 2 della legge n. 92 del 2012 consegue, negli stessi limiti, anche
quella del comma 58 del medesimo articolo, ove si prevede, a regime, la revoca
delle ricordate prestazioni assistenziali con la sentenza di condanna per i
reati previsti dalla stessa disposizione.

L’illegittimità della revoca, infatti, deriva dal
pregiudizio al diritto all’assistenza per chi necessiti dei mezzi per
sopravvivere, che deve essere comunque garantito a ciascun individuo, pur se
colpevole di determinati reati. Pregiudizio che resta il medesimo anche quando
la revoca venga disposta dalla sentenza di condanna per i reati commessi
successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 92 del 2012,
ossia nella fattispecie di cui al comma 58.

 

P.Q.M.

 

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.
2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), nella parte in
cui prevede la revoca delle prestazioni, comunque denominate in base alla
legislazione vigente, quali l’indennità di disoccupazione, l’assegno sociale,
la pensione sociale e la pensione per gli invalidi civili, nei confronti di
coloro che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere;

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi
dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale
dell’art. 2, comma 58, della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui prevede
la revoca delle prestazioni, comunque denominate in base alla legislazione
vigente, quali l’indennità di disoccupazione, l’assegno sociale, la pensione
sociale e la pensione per gli invalidi civili, nei confronti di coloro che
scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere;

3) dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012,
sollevate dal Tribunale ordinario di Fermo, sezione lavoro, in riferimento agli
artt. 3, 25 e 38 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Giurisprudenza – CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 02 luglio 2021, n. 137
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