Giurisprudenza – CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 17 gennaio 2023, n. 1294
Lavoro, Elenchi dei lavoratori agricoli, Disoccupazione agricola, Controllo ispettivo dell’INPS, Disconoscimento dell’esistenza del rapporto di lavoro ai fini previdenziali, Notifica al singolo lavoratore del provvedimento di disconoscimento delle giornate lavorative, Pubblicazione sul sito INPS, Accoglimento
Fatti di causa
Con sentenza depositata il 29.4.2020, la Corte d’appello di Napoli ha confermato la pronuncia di primo grado che aveva accolto la domanda di M.R.D.L. volta alla reiscrizione negli elenchi dei lavoratori agricoli e alla declaratoria d’illegittimità della richiesta di restituzione delle indennità percepite a titolo di disoccupazione agricola nel periodo 2003-2008.
La Corte, in particolare, ha ritenuto che la procedura di notificazione del provvedimento di cancellazione mediante pubblicazione telematica degli elenchi trimestrali, introdotta dall’art. 38, d.l. n. 98/2011 (conv. con l. n. 111/2011), non potesse applicarsi ai provvedimenti di cancellazione concernenti giornate lavorative anteriori al 1°.1.2011 e, nel rigettare l’eccezione di decadenza formulata dall’INPS sulla scorta dell’art. 22, d.l. n. 7/1970 (conv. con l. n. 83/1970), ha confermato la pronuncia impugnata anche in ordine al merito della controversia.
Avverso tali statuizioni l’INPS ha proposto ricorso per cassazione, deducendo due motivi di censura, successivamente illustrati con memoria. M.R.D.L. ha resistito con controricorso, parimenti illustrato con memoria. Il Pubblico Ministero ha depositato memoria con cui ha chiesto l’accoglimento del ricorso.
Ragioni della decisione
Con il primo motivo, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 38, comma 7, d.l. n. 98/2011 (conv. con l. n. 111/2011), per avere la Corte di merito rigettato l’eccezione di decadenza ex art. 22, d.l. n. 7/1970 (conv. con l. n. 83/1970) sul rilievo che la notificazione mediante pubblicazione telematica dei provvedimenti di cancellazione dagli elenchi dei lavoratori agricoli non potesse trovare applicazione con riguardo alle giornate lavorative prestate anteriormente al 1°.1.2011.
Con il secondo motivo, l’INPS lamenta nullità della sentenza ex artt. 132 n. 4 c.p.c. e 118 att. c.p.c. per avere la Corte territoriale motivato la propria decisione sul merito della lite mercé la mera condivisione delle argomentazioni del primo giudice, senza condurre alcun esame critico delle medesime sulla scorta dei motivi di gravame.
Ciò posto, il primo motivo è fondato.
Va premesso, al riguardo, che il diritto dei lavoratori agricoli a tempo determinato alle prestazioni previdenziali previste dalla legge è subordinato, oltre che allo svolgimento effettivo dell’attività lavorativa per un dato numero minimo di giornate coperte da contribuzione, all’iscrizione dei lavoratori stessi negli appositi elenchi nominativi previsti dall’art. 12, r.d. n. 1949/1940, la quale – secondo la costante giurisprudenza di questa Corte – espleta una funzione di agevolazione probatoria che, tuttavia, viene meno una volta che l’INPS, a seguito di un controllo ispettivo, disconosca l’esistenza del rapporto di lavoro ai fini previdenziali, gravando in tal caso sul lavoratore l’onere di provare l’esistenza, la durata e la natura onerosa del rapporto dedotto a fondamento del diritto all’iscrizione e/o di ogni altro diritto consequenziale di carattere previdenziale fatto valere in giudizio (così già Cass. n. 7845 del 2003, cui hanno dato continuità, tra le numerose, Cass. nn. 14296 del 2011, 2739 del 2016, 12001 del 2018).
Nel disciplinare il meccanismo della formazione degli elenchi nominativi (originariamente previsto per tutti i braccianti agricoli e poi escluso per gli operai a tempo indeterminato dall’art. 12, d.lgs. n. 375/1993), l’art. 12, r.d. n. 1949/1940, prevedeva un elenco nominativo principale dei lavoratori dell’agricoltura ed elenchi suppletivi trimestrali, destinati a contenere le variazioni rispetto al primo elenco e, in particolare, la data di decorrenza della iscrizione e della cancellazione dall’elenco principale. Sia l’elenco principale che gli elenchi suppletivi erano pubblicati sull’albo pretorio del comune per quindici giorni e il prefetto, mediante affissione con manifesto, notiziava della pubblicazione e del termine utile per presentare ricorso (art. 12, cit., comma 4°). Non era prevista alcuna comunicazione individuale all’interessato del provvedimento di mancata iscrizione nell’elenco.
Per effetto dell’art. 7, d.l. n. 7/1970 (conv. con l. n. 83/1970), il compito di compilare gli elenchi principali e suppletivi fu trasferito alla commissione locale per la manodopera agricola, cui fu assegnato anche il compito di accertare le giornate lavorative effettivamente prestate. In tal modo gli elenchi iniziarono a contenere non più i soli nominativi dei lavoratori iscritti, ma anche il numero delle giornate prestate. Il successivo art. 17 introdusse per la prima volta la comunicazione al lavoratore interessato di un provvedimento diverso dagli elenchi, ossia il provvedimento di cancellazione dagli elenchi nominativi; il secondo comma della disposizione cit. fece decorrere dalla notificazione del provvedimento il termine di trenta giorni per l’impugnazione, mentre restò ferma, a norma del comma precedente, l’impugnazione dell’elenco nominativo nel termine di trenta giorni dalla sua pubblicazione.
La comunicazione individuale del provvedimento di cancellazione venne meno ad opera dell’art. 6, l. n. 459/1972, che soppresse il comma 2° dell’art. 17, d.l. n.7/1970, e fu poi reintrodotta dall’art. 8, comma 5, d.lgs. n. 375/1993: esso infatti previde la notifica al lavoratore interessato del provvedimento (allora adottato a seguito di accertamento dello SCAU) di cancellazione dall’elenco nominativo, oltre che di non iscrizione totale o parziale, e fissò il termine di trenta giorni da tale comunicazione per l’impugnazione del provvedimento davanti alla commissione provinciale della manodopera (art. 11, d.lgs. n. 375/1993).
Negli anzidetti termini il sistema venne mantenuto dagli artt. 9-ter, 9-quinquies e 9-sexies, d.l. n. 510/1996 (conv. con l. n. 608/1996), con i quali si attribuirono all’INPS le funzioni già proprie dello SCAU e si precisò che la decisione di accoglimento sul ricorso di cui all’art. 11, d.lgs. n. 375/1993, dava titolo alle prestazioni previdenziali e assistenziali previste dalla legge. L’unica variazione riguardò la sostituzione degli elenchi suppletivi trimestrali con elenchi integrativi trimestrali, i quali – come quelli annuali – dovevano contenere il nominativo dei lavoratori e le giornate lavorative prestate; per il resto, fu mantenuta la distinzione tra l’elenco nominativo, sia annuale che trimestrale, e i provvedimenti riguardanti il singolo lavoratore, già disciplinati all’art. 8, d.lgs. n. 375/1993, e indicati dall’ultimo periodo del quarto comma dell’art. 9-quinquies, d.l. n. 510/1996, come di “riconoscimento o di disconoscimento di giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e pubblicazione dell’elenco nominativo annuale”, con la conseguenza che, mentre gli elenchi nominativi annuali e gli elenchi integrativi trimestrali dovevano essere comunicati mediante affissione all’albo pretorio per quindici giorni, i provvedimenti di disconoscimento intervenuti nelle more, secondo quanto già previsto dall’art. 8, ult. co., d.lgs. n. 375/1993, dovevano essere comunicati dall’INPS al lavoratore interessato (cfr. art. 9-quinquies, comma 4, ult. periodo, d.l. n. 510/1996, cit.).
Il sistema normativo dianzi descritto è stato tuttavia inciso in modo radicale dall’art. 38, d.l. n. 98/2011 (conv. con l. n.111/2011).
Il comma 6 dell’art. cit. ha anzitutto aggiunto un art. 12-bis al r.d. n. 1949/1940, con il quale si è stabilito che “con riferimento alle giornate di occupazione successive al 31 dicembre 2010, dichiarate dai datori di lavoro e comunicate all’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ai sensi dell’articolo 6, commi 1, 3 e 4, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, per gli operai agricoli a tempo determinato, per i compartecipanti familiari e per i piccoli coloni, gli elenchi nominativi annuali di cui all’articolo 12 sono notificati ai lavoratori interessati mediante pubblicazione telematica effettuata dall’INPS nel proprio sito internet entro il mese di marzo dell’anno successivo secondo specifiche tecniche stabilite dall’Istituto stesso”.
Il successivo comma 7 ha poi stabilito che “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono soppressi gli elenchi nominativi trimestrali di cui all’articolo 9-quinquies del decreto-legge 1º ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608. In caso di riconoscimento o di disconoscimento di giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e la pubblicazione dell’elenco nominativo annuale, l’INPS provvede alla notifica ai lavoratori interessati mediante la pubblicazione, con le modalità telematiche previste dall’articolo 12-bis del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949, di appositi elenchi nominativi trimestrali di variazione”.
Sebbene il comma 7 non rechi abrogazione espressa né dell’art. 8, comma 5, d.lgs. n. 375/1993, né dell’art. 9-quinquies, comma 4, d.l. n. 510/1996, si tratta tuttavia di una conseguenza necessariamente connessa alla modifica che esso ha apportato alla funzione dell’elenco trimestrale:
diversamente da quanto era in precedenza, i provvedimenti di disconoscimento intervenuti a seguito di accertamenti dell’INPS non sono più distinti dall’elenco trimestrale che prima, giusta l’art. 9-quinquies, comma 2, d.l. cit., era deputato semplicemente a indicare i nominativi dei lavoratori e le giornate di lavoro prestato, ma entrano a far parte degli elenchi trimestrali di variazione, e la notificazione di tali provvedimenti, che in base agli artt. 8, comma 5, d.lgs. n. 375/1993, e 9-quinquies, d.l. n. 510/1996, avveniva mediante comunicazione individuale all’interessato, avviene ora con la pubblicazione dell’elenco trimestrale, secondo le stesse modalità previste per la pubblicazione sul sito INPS degli elenchi nominativi annuali.
Esula ratione temporis dall’oggetto della presente controversia la previsione dell’art. 43, comma 7, d. l. n. 76/2020 (conv con l. n. 120/2020), con cui il legislatore, modificando il comma 7 dell’art. 38, d.l. n. 98/2011, ha ripristinato la notifica al singolo lavoratore del provvedimento di disconoscimento delle giornate lavorative: nel caso di specie, si tratta infatti di disconoscimenti adottati nella vigenza dell’originaria formulazione della disposizione, e dunque notificati mediante pubblicazione telematica dell’elenco trimestrale, sebbene riferiti a iscrizioni negli elenchi nominativi annuali antecedenti l’annualità 2011. Ed è precisamente su questo punto che si appunta il dissidio dell’INPS rispetto alla sentenza impugnata, giacché ad avviso di quest’ultima il sistema di notifica dei disconoscimenti introdotto dall’art. 38, comma 7, d.l. n. 98/2011, dovrebbe riguardare soltanto i disconoscimenti relativi alle iscrizioni nell’elenco nominativo annuale di cui al precedente comma 6, ovvero quello introdotto “con riferimento alle giornate di occupazione successive al 31 dicembre 2010”.
L’argomentazione dei giudici territoriali non può essere condivisa.
Il comma 7 dell’art. 38, d.l. n. 98/2011, ha riguardo ai disconoscimenti intervenuti successivamente alla “compilazione e pubblicazione dell’elenco nominativo annuale”, senza alcuna limitazione espressa al solo elenco nominativo annuale di cui al precedente comma 6, relativo “alle giornate di occupazione successive al 31 dicembre 2010”, e l’interpretazione riduttiva che ne propugna la sentenza impugnata, oltre a non essere sorretta da alcun indizio testuale, è pure in conflitto con il suo incipit, che sopprime i precedenti elenchi trimestrali a far data dalla sua entrata in vigore (6.7.2011). Ne consegue che, non essendo stata dettata alcuna disposizione transitoria che facesse salve le previsioni circa la notifica individuale dei disconoscimenti successivi all’entrata in vigore del d.l. n. 98/2011, ove riferiti agli elenchi nominativi annuali antecedenti l’anno 2011, deve ritenersi che, dalla data di entrata in vigore del decreto legge e dalla contestuale abolizione dei precedenti elenchi trimestrali, il legislatore abbia inteso introdurre i nuovi elenchi trimestrali, i quali son venuti ad assumere il ruolo prima svolto dai provvedimenti individuali di disconoscimento, non più soggetti a comunicazione individuale ma a pubblicazione telematica sul sito internet dell’INPS.
Né è a dire che, come paventa parte controricorrente, tale soluzione implichi una violazione del principio di irretroattività, in base al quale la nuova legge non può essere applicata ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore: è sufficiente, al riguardo, rilevare che, se è vero che i disconoscimenti incidono sul rapporto assicurativo, il comma 7 dell’art. 38, d.l. n. 98/2011, è norma che regola soltanto la forma dell’atto di disconoscimento, determinandone le modalità di comunicazione, e non può che riguardare tutti gli elenchi trimestrali successivi alla sua entrata in vigore, ancorché recanti disconoscimenti relativi a periodi anteriori; la fonte del potere di disconoscimento era ed è ancora da ricercare nella più ampia potestà pubblica di cui l’ente previdenziale è attributario in ordine alla verifica dei presupposti per l’erogazione delle provvidenze per i lavoratori agricoli, ossia negli artt. 15, comma 3°, d.l. n. 7/1970, e 9, comma 1, d.lgs. n. 375/1993; e relativamente ad essa, l’art. 38, comma 7, d.l. n. 98/2011, nulla ha disposto.
Vale piuttosto la pena di aggiungere che Corte cost. n. 45 del 2021 ha ritenuto che il sistema della notificazione dei disconoscimenti mediante pubblicazione nel sito dell’INPS costituisce forma di pubblicità idonea ad integrare gli estremi della conoscenza erga omnes dell’atto e a far decorrere il termine decadenziale di impugnazione, avendo il legislatore contemperato la necessità di assicurare efficienza e speditezza dell’attività della pubblica amministrazione con la garanzia di un’adeguata conoscibilità del provvedimento impugnabile da parte del lavoratore interessato, assicurando tempi ragionevoli per poter acquisirne la conoscenza tramite la visione del sito istituzionale. E non essendo stata in questa sede sollevata alcuna questione concernente la ragionevolezza del periodo temporale di pubblicazione (che il giudice delle leggi ha invece ritenuto sindacabile esclusivamente dal giudice ordinario, risultando fissato in quindici giorni dalla circolare INPS n. 82/2012), deve concludersi nel senso che la sentenza meriti le censure rivoltele con il primo motivo di ricorso.
Pertanto, tenuto conto che l’iscrizione negli elenchi anagrafici dei lavoratori agricoli costituisce presupposto per l’attribuzione della prestazione previdenziale, che non può essere riconosciuta in difetto di tempestiva impugnazione del provvedimento amministrativo di esclusione da tali elenchi nel termine decadenziale di cui all’art. 22, d.l. n. 7/1970 (così tra le più recenti Cass. n. 6229 del 2019), il ricorso, assorbito il secondo motivo, va accolto e, cassata la sentenza impugnata, la causa va rinviata alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, che si uniformerà al seguente principio di diritto: “La notificazione al lavoratore interessato del disconoscimento di giornate lavorative mediante la pubblicazione telematica da parte dell’INPS nel proprio sito internet, ai sensi dell’art. 38, comma 7, d.l. n.98/2011 (conv. con l. n. 111/2011), nel testo antecedente alla modifica apportata dall’art. 43, comma 7, d.l. n. 76/2020 (conv. con l. n. 120/2020), concerne anche le giornate lavorative oggetto di iscrizione negli elenchi nominativi annuali antecedenti l’entrata in vigore della norma”.
Il giudice designato provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
Accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.