Il “superminimo” non rientra tra le componenti fisse della retribuzione.
Nota a Cons. Stato, Sez. V, 24 aprile 2026, n. 3209
Fabrizio Girolami
In tema di appalti pubblici, l’equivalenza del contratto collettivo indicato dall’operatore economico rispetto a quello individuato dalla Stazione appaltante ai sensi dell’art. 11, D.Lgs. n. 36/2023 e s.m.i. (c.d. “Codice dei contratti pubblici”) deve essere verificata, ex art. 4, Allegato I.01, esclusivamente con riferimento alle “componenti fisse” della retribuzione globale annua (retribuzione tabellare, indennità di contingenza, E.D.R., mensilità aggiuntive, ulteriori indennità previste); non può, pertanto, ritenersi idonea a colmare il divario retributivo tra CCNL l’erogazione di un “superminimo”, configurandosi quest’ultimo anche quando previsto dal CCNL come voce “eventuale”, quale “elemento accessorio” e non fisso della retribuzione, inidoneo a fondare la “dichiarazione di equivalenza” delle tutele economiche.
È l’importante principio stabilito dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 3209 del 24.4.2026, in merito alla procedura aperta per l’affidamento del servizio di asilo nido preso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI) per il triennio educativo 2025-2028, alla quale avevano partecipato, tra le altre, O. società cooperativa sociale (di seguito “O.”) e K. società cooperativa sociale Onlus, quale mandataria in raggruppamento temporaneo con G. società cooperativa (di seguito “K.”), quest’ultima rimasta aggiudicataria.
La Stazione appaltante – in conformità all’art. 11, D.Lgs. n. 36/2023 – aveva individuato il contratto collettivo applicabile nel CCNL per le lavoratrici e i lavoratori delle cooperative del settore socio-sanitario assistenziale-educativo (art. 3, disciplinare di gara). La società aggiudicataria K. – avvalendosi della facoltà prevista dalla legge – aveva indicato l’applicazione del diverso CCNL ANINSEI, presentando un’articolata “dichiarazione di equivalenza delle tutele” assicurate dai due contratti collettivi in allegato all’offerta tecnica (art. 16, disciplinare di gara).
A seguito di ricorso presentato da O., il T.A.R. Lazio Roma, Sez. V quater (sentenza n. 22443 dell’11.12.2025) aveva disposto l’annullamento dell’aggiudicazione disposta nei confronti di K. con conseguente declaratoria d’inefficacia del contratto d’appalto stipulato (e subentro nella relativa esecuzione di O., secondo classificato), ritenendo “irragionevole” la valutazione di equivalenza delle tutele che era stata, al riguardo, compiuta dal RUP (Responsabile Unico del Procedimento) della Stazione appaltante; ciò in quanto – secondo il giudice amministrativo – l’impegno di K. a garantire un “superminimo” non è idoneo a “colmare” le differenze sostanziali (e pacifiche in atti) esistenti, sul piano economico, tra i due CCNL posti a raffronto.
In particolare, il T.A.R. aveva evidenziato che il mero impegno a corrispondere il c.d. “superminimo”, oltre a rendere evidentemente incerta la reale portata della retribuzione fissa e continuativa garantita ai lavoratori, rimanda “a un evento futuro e contingente – ossia l’accordo bilaterale tra parte datoriale e rappresentanze sindacali, frutto di libera volontà negoziale – l’effettivo riconoscimento di un trattamento retributivo equivalente”. In altri termini, tale impegno non è idoneo “a colmare stabilmente le lacune retributive accertate dalla Stazione appaltante”, in quanto, come precisato dalla prevalente giurisprudenza amministrativa, l’equivalenza deve essere garantita dalle componenti fisse e automatiche del trattamento economico (si veda, tra le altre, TAR Puglia – Lecce, sentenza n. 1461 del 5.11.2025; TAR Lazio – Roma, sentenza n. 12007 del 18.6.2025). Inoltre, dalla documentazione in atti era, inoltre, emerso che il superminimo riconosciuto ai dipendenti di K. era “assorbibile”, per cui gli aumenti retributivi previsti dal contratto collettivo non si sommano al superminimo individuale riconosciuto da K. ma lo “assorbono”, riducendolo in tutto o in parte. Si tratta di un ulteriore elemento che “impedisce di ritenere che il superminimo – specie se di entità non minimale, come nel caso di specie – possa essere considerato “equivalente” alla retribuzione tabellare riconosciuta dalla contrattazione collettiva”.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ha confermato la decisione del Tribunale Amministrativo Regionale, respingendo l’appello principale presentato da K. (e dichiarato improcedibile quello incidentale proposto da O.), osservando quanto segue:
- la questione sottoposta concerne la possibilità per un operatore economico che applica un CCNL con minimi tabellari inferiori a quelli del CCNL indicato dalla stazione appaltante di colmare o meno il “delta” economico, impegnandosi a erogare un “superminimo”;
- l’art. 11, D.Lgs. n. 36/2023 prevede che: “[1] Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. [2]. Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre (…) le Stazioni appaltanti e gli Enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e all’allegato I.01. 2-bis. [3]. Nei casi di cui ai commi 2 e 2-bis, gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla Stazione appaltante o dall’Ente concedente. [4]. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le Stazioni appaltanti e gli Enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele (…)”;
- l’art. 4, co. 2, dell’Allegato I.01, D.Lgs. n. 36/2023 dispone che: “La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (E.D.R.); d) eventuali mensilità aggiuntive; e) eventuali ulteriori indennità previste”;
- le citate disposizioni “sono state introdotte per rafforzare le tutele dei lavoratori e per garantire che l’aggiudicazione delle commesse pubbliche non avvenga a discapito dei diritti e delle condizioni dei lavoratori”. In particolare, al fine di “contemperare la tutela di due valori, la libertà di iniziativa economica privata e la tutela dei lavoratori, entrambi di rango costituzionale”, il legislatore “ha ritenuto di introdurre l’obbligo di applicazione del CCNL di settore più rappresentativo, o, comunque, il principio dell’equivalenza economica e normativa dei contratti da applicare nell’appalto, a presidio della parte più debole coinvolta nell’esecuzione del contratto pubblico”;
- la valutazione di equivalenza economica dei contratti va effettuata in relazione alle “componenti fisse della retribuzione”; orbene, tra queste ultime non rientra il c.d. “superminimo”, che costituisce, per definizione, una parte accessoria della retribuzione, che si aggiunge ai minimi tabellari individuati dal contratto collettivo, erogata a favore del lavoratore subordinato quale “aumento retributivo normalmente correlato a particolari meriti o alla speciale qualità o maggiore onerosità delle mansioni svolte dal dipendente”;
- ciò è confermato dall’art. 19 CCNL Aninsei secondo cui: “La retribuzione mensile lorda è composta dai seguenti elementi: – paga base; – indennità di contingenza; – salario di anzianità; – eventuale superminimo e salario accessorio; – elemento perequativo di garanzia retributiva di cui all’art. 21 parte prima CCNL”; pertanto, anche il CCNL considera il superminimo un elemento “eventuale” che non può essere, al contempo, una voce “fissa” della retribuzione; ne consegue che lo stesso “non può essere considerato ai fini della dichiarazione di equivalenza”;
- pertanto, l’interpretazione tassativa della norma “si impone, essendo il rigore necessario ad assicurare ai lavoratori adeguata tutela nell’ambito del rilevante mercato delle commesse pubbliche”.
Consiglio di Stato, Sez. V, 24 aprile 2026, n. 3209