Giurisprudenza – CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 06 maggio 2021, n. 12030

Rapporto di lavoro, Incarico di direttore amministrativo,
Pagamento delle retribuzioni spettanti fino alla naturale scadenza del
contratto, Illegittimità dell’atto di annullamento in autotutela del
conferimento dell’incarico, Accertamento

 

Fatti di causa

 

1. La Corte d’Appello di Catanzaro, previa riunione
dei giudizi, ha riformato le sentenze n. 1628 del 2014 e n. 662 del 2015 con le
quali il Tribunale di Cosenza aveva accolto le domande proposte da F.F.C. nei
confronti dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e aveva, con la prima
decisione, dichiarato l’illegittimità della delibera n. 3201/2012 di revoca
dell’incarico di direttore amministrativo e condannato l’Azienda al pagamento
delle retribuzioni spettanti fino alla naturale scadenza del contratto; con
l’altra accertato l’illegittimità dell’atto di annullamento in autotutela del
conferimento dell’incarico, perché adottato quando già il rapporto era stato
risolto a seguito di revoca.

2. La Corte territoriale ha ritenuto che il
contratto sottoscritto dalle parti fosse affetto da nullità perché il C. non
era in possesso dei requisiti soggettivi richiesti dall’art. 3 del d.lgs. n.
502/1992. Ha rilevato che l’esperienza quinquennale di direzione tecnica o
amministrativa fatta valere dall’appellato non era stata maturata presso
strutture sanitarie pubbliche o private di medie o grandi dimensioni, bensì
alle dipendenze di società operanti in settori diversi da quello sanitario.

3. Il giudice d’appello ha evidenziato che la
violazione della norma imperativa di legge rendeva illegittima la scelta del
soggetto al quale conferire l’incarico dirigenziale e improduttivo di effetti
il contratto stipulato, giacché il legislatore, per mezzo della disposizione
inderogabile, aveva inteso assicurare il corretto funzionamento delle aziende
sanitarie e limitare la discrezionalità attribuita al direttore generale nella
individuazione dei suoi collaboratori.

4. Per la cassazione della sentenza F.F.C. ha proposto
ricorso affidato ad un’unica censura, alla quale ha replicato con tempestivo
controricorso l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza.

5. Entrambe le parti hanno depositato una prima
memoria ex art. 378 cod. proc. civ. in vista dell’udienza pubblica dell’11
marzo 2020, rinviata d’ufficio, ed hanno rinnovato il deposito dopo la
fissazione della nuova udienza di discussione della causa.

 

Ragioni della decisione

 

1. Il ricorso denuncia con un unico motivo,
formulato ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa
applicazione dell’art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992 nonché dell’art. 12
delle preleggi e rileva, in sintesi, che ha errato la Corte territoriale
nell’escludere il possesso dei requisiti indicati dalla disposizione indicata
in rubrica, perché la norma, nel richiedere una «qualificata attività di
direzione tecnica o amministrativa in enti o strutture sanitarie pubbliche o
private di media o grande dimensione», valorizza l’attività prestata presso
qualsivoglia «ente» e richiede la ricorrenza di ulteriori condizioni solo per
la direzione tecnica ed amministrativa delle «strutture». Il ricorrente
evidenzia che allorquando l’aggettivo è preceduto da due sostantivi, di cui uno
di genere maschile e l’altro di genere femminile, le regole grammaticali
impongono di concordare l’attributo al maschile plurale, se lo si vuole
riferire ad entrambi i sostantivi, sicché nella specie il tenore letterale
induce necessariamente ad escludere che il legislatore abbia voluto estendere
anche agli enti i requisiti richiesti per le sole strutture. Aggiunge che in
tal senso la norma è stata interpretata da altre aziende sanitarie e sostiene
che ad integrare il requisito soggettivo richiesto dal richiamato art. 3, comma
7, del d.lgs. n. 502/1992 era sufficiente l’esperienza maturata in qualità di
direttore generale di Fincalabra nonché di amministratore delegato della s.p.a.
Siracusa Risorse e di altre società miste.

2. E’ infondata l’eccezione di inammissibilità del
ricorso, sollevata dalla difesa dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza.

Nello storico di lite si è evidenziato che la Corte
territoriale, previa riunione dei giudizi, ha ritenuto sufficiente per
rigettare tutte le domande proposte dal C. l’assenza del requisito richiesto
dall’art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992.

Il motivo censura in modo specifico l’unica ratio
decidendi della pronuncia, confutandola con argomenti di diritto e non di
fatto, sicché nessun giudicato interno è configurabile nella fattispecie.

2.1. Non è poi sostenibile che il C. non abbia
interesse all’impugnazione, a fronte di una pronuncia di integrale rigetto di
tutte le domande.

Da tempo questa Corte ha affermato che l’interesse
all’impugnazione, manifestazione del più generale principio dell’interesse ad
agire, va desunto dall’utilità giuridica che dall’eventuale accoglimento del
gravame possa derivare alla parte che lo propone e viene, pertanto, a
collegarsi alla soccombenza, anche parziale, nel precedente giudizio (cfr. fra
le tante Cass. n. 13395/2018, Cass. n. 594/2016, Cass. S.U. n. 24470/2013)
sicché, mentre va escluso nei casi in cui l’impugnazione si riferisca
unicamente alla motivazione della sentenza gravata, della quale si domanda solo
la correzione (Cass. n. 6894/2015), deve essere ritenuto sussistente ogniqualvolta
il gravame sia volto ad impedire il passaggio in giudicato della decisione
sfavorevole per la parte e sia ravvisabile un’utilità per l’impugnante,
conseguente alla rimozione della pronuncia ( Cass. S.U. n. 12637/2008). Detta
utilità è senz’altro ravvisabile nella fattispecie posto che solo l’esclusione
della nullità del contratto, dichiarata dalla Corte territoriale, potrebbe
consentire l’accoglimento della domanda volta ad ottenere il pagamento delle
retribuzioni che sarebbero state corrisposte sino alla scadenza naturale del
rapporto.

3. Peraltro il ricorso, seppure ammissibile, è
infondato.

Questa Corte ha già affermato che la norma, con la
quale il legislatore ha richiesto requisiti di specifica esperienza
professionale per il soggetto chiamato a ricoprire l’incarico di direttore
amministrativo della ASL, ha carattere imperativo sicché la violazione della
stessa determina la nullità del contratto stipulato dall’azienda con persona
priva dei necessari requisiti soggettivi. E’ stato precisato al riguardo che la
disposizione persegue la finalità di assicurare alla struttura sanitaria
pubblica dirigenti di vertice di comprovata esperienza e capacità e, pertanto,
solo la sanzione della nullità può essere ritenuta idonea ad assicurare
effettività alla prescrizione legale (Cass. n. 16281/2005).

Il principio, condiviso dal Collegio, deve essere
qui ribadito perché lo stesso si armonizza con l’orientamento, più generale,
formatosi in tema di nullità virtuale, ravvisata dalle Sezioni Unite di questa
Corte a fronte di norme inderogabili che « in assoluto, oppure in presenza o in
difetto di determinate condizioni oggettive o soggettive, direttamente o
indirettamente, vietano la stipulazione stessa del contratto» ( Cass. S.U. n.
26724/2007).

Correttamente, pertanto, la Corte territoriale ha
ritenuto assorbente rispetto ad ogni altro profilo l’assenza del requisito
richiesto dall’art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992, dalla quale ha fatto
discendere la nullità del contratto stipulato dalle parti.

4. Parimenti condivisibile è la sentenza impugnata
nella parte in cui ritiene che solo l’esperienza di direzione tecnica o
amministrativa maturata nel settore sanitario legittimi il conferimento
dell’incarico, precluso a soggetti che quella esperienza abbiano acquisito in
altri campi.

L’art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992 nella sua
versione originaria prevedeva, per quel che in questa sede rileva, che «Il
direttore amministrativo ed il direttore sanitario sono assunti con
provvedimento motivato dal direttore generale.

Il direttore sanitario è un medico in possesso della
idoneità nazionale di cui all’art. 17 che non abbia compiuto il
sessantacinquesimo anno di età e che abbia svolto per almeno cinque anni
qualificata attività di direzione tecnico-sanitaria in enti o strutture
sanitarie, pubbliche o private, di media o grande dimensione  Il direttore amministrativo è un laureato in
discipline giuridiche o economiche che non abbia compiuto il sessantacinquesimo
anno di età e che abbia svolto per almeno cinque anni una qualificata attività
di direzione tecnica o amministrativa in enti o strutture pubbliche o private
di media o grande dimensione».

La disposizione, quindi, era chiara nel
differenziare, quanto all’esperienza, il requisito soggettivo richiesto
rispettivamente al direttore sanitario ed a quello amministrativo perché solo
per quest’ultimo il legislatore aveva ritenuto di non dovere inserire alcuna
specificazione in merito al settore di maturazione dell’esperienza stessa.

4.1. Con il d.lgs. n. 517/1993, art. 4, comma 1,
lett. e), la disposizione è stata riformulata nella parte che qui interessa e,
quanto alla natura degli enti e delle strutture in precedenza diretti, si è
utilizzata per entrambe le dirigenze la medesima dizione ed è stata richiesta,
per il direttore sanitario, la «direzione tecnico-sanitaria» e per quello
amministrativo la «direzione tecnica o amministrativa» ma sempre in «enti o
strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande dimensione» ( il
testo riformulato è, infatti, del seguente tenore: II direttore sanitario è un
medico in possesso della idoneità nazionale di cui all’ art. 17 che non abbia
compiuto il sessantacinquesimo anno di età e che abbia svolto per almeno cinque
anni qualificata attività di direzione tecnico-sanitaria in enti o strutture
sanitarie, pubbliche o private, di media o grande dimensione Il direttore
amministrativo è un laureato in discipline giuridiche o economiche che non
abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di età e che abbia svolto per almeno
cinque anni una qualificata attività di direzione tecnica o amministrativa in
enti o strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande dimensione).

In tutte le successive versioni dell’art. 3, comma
7, del d.lgs. n. 502/1992 quest’ultimo inciso è rimasto immutato sia per il
direttore sanitario che per quello amministrativo, sicché, a fini
interpretativi, rileva anche l’art. 2 del d.P.R. n. 484/1997 con il quale il
legislatore, nell’adottare il regolamento per l’accesso alla direzione
sanitaria aziendale, ha precisato che «per enti o strutture sanitarie di media
o grande dimensione, si intendono: a) le unità sanitarie locali, te aziende
ospedaliere, i Policlinici universitari, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico; gli enti ed istituti di cui all’articolo 4, commi 12 e
13, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni; i dipartimenti, le divisioni, i servizi e gli uffici, che
svolgono attività d’interesse sanitario, del Ministero della sanità, delle
regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, dell’Agenzia per i
servizi sanitari regionali; le strutture sanitarie complesse dell’Istituto
nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, Istituto
nazionale previdenza sociale e degli enti pubblici che svolgono attività
sanitaria; b) le case di cura private con un numero di posti letto non
inferiore a duecentocinquanta; le strutture ed i servizi sanitari di
istituzioni ed aziende private che impiegano in attività sanitarie un numero di
dipendenti appartenenti alle categorie professionali del ruolo sanitario non
inferiore a trecento.».

4.2. Dalla comparazione fra i due testi normativi,
quello originario e quello risultante all’esito delle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 517/1993, si desume che il legislatore, a partire dalla data di
entrata in vigore di quest’ultimo decreto, da un lato ha voluto rendere
coincidenti le due figure dirigenziali quanto al settore di maturazione
dell’esperienza pregressa, dall’altro ha voluto limitare quest’ultima al solo ambito
sanitario, imprescindibile, come è intuitivo, non per il solo direttore
sanitario, ma anche per quello amministrativo, in relazione al quale la norma è
formulata nei medesimi termini letterali.

4.3. La tesi sostenuta dal ricorrente, secondo cui
l’aggettivo sanitario andrebbe riferito alle sole strutture e non anche agli
enti, non è quindi predicabile, innanzitutto perché la stessa disconosce ogni
portata innovativa della modifica operata dal d.lgs. n. 517/1993. Gli enti
sanitari, infatti, erano all’evidenza ricompresi nel previgente testo della
norma sicché la modifica, per essere utiliter data, non poteva che essere
finalizzata a circoscrivere al solo ambito sanitario l’esperienza valorizzabile
ai fini del conferimento dell’incarico.

4.4. D’altro canto, poiché, come già detto, nel
testo normativo la medesima espressione «enti o strutture sanitarie pubbliche o
private di media o grande dimensione» è utilizzata per il direttore
amministrativo e per quello sanitario, non è pensabile che alla stessa possa essere
attribuito un significato diverso a seconda della natura della dirigenza che
viene in rilievo, sicché la limitazione al campo sanitario dell’esperienza
pregressa va affermata in entrambi i casi, a fronte di testi sovrapponibili dal
punto di vista letterale.

4.5. L’esegesi qui sostenuta, che valorizza l’intero
testo dell’art. 3, comma 7, nonché la ratio della norma e della sua
riformulazione, trova riscontro nei decreti legge succedutisi negli anni
1995/1996, mai convertiti, con i quali il potere esecutivo sollecitò il
Parlamento a reintrodurre una maggiore flessibilità quanto alla nomina del
direttore amministrativo ( con i decreti legge nn. 320/1995, 411/1995,
511/1995, 36/1996, 178/1996, 299/1996, 377/1996 e 478/1996 si previde, infatti,
di riformulare la disposizione nei termini che seguono «Il direttore
amministrativo è un laureato in discipline giuridiche o economiche che non
abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di età e che abbia svolto per almeno
cinque anni una qualificata attività di direzione tecnica o amministrativa in
enti pubblici o privati o strutture sanitarie pubbliche o private di media o
grande dimensione »), sollecitazione non raccolta dal legislatore che, invece,
pur essendo successivamente intervenuto più volte a modificare il richiamato
art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992 ( il comma è stato modificato
dall’articolo 2, comma 1 quinques, del d.l. n. 5831996, dall’articolo 3, comma
2, del d.lgs. n. 229/1999, dall’articolo 15, comma 13, lettera f-bis, del d.l.
n. 95/2012 e, da ultimo dall’articolo 45, comma 1-quater, del d.l. n. 124/2019
convertito dalla I. n. 157/2019) ha sempre lasciato immutato il riferimento
agli «enti o strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande
dimensione».

4.6. A fronte dei plurimi argomenti sopra
valorizzati a fini interpretativi, non è sufficiente, per giustificare una
diversa esegesi, richiamare la regola grammaticale che impone di concordare al
maschile plurale l’aggettivo, se lo si vuole riferire a due soggetti di genere
diverso.

Si tratta, infatti, di una regola che ammette
eccezioni qualora, come nella fattispecie, il nome femminile sia contiguo
all’aggettivo ed i nomi interessati dalla concordanza esprimano entità
inanimate.

A prescindere da detto rilievo, va osservato che
l’interpretazione della legge, da condurre nel rispetto dell’art. 12 delle
preleggi, deve doverosamente arrestarsi al dato letterale nel solo caso in cui
quest’ultimo sia sufficiente ad esprimere un significato chiaro ed univoco
della disposizione, mentre occorre fare ricorso al criterio ermeneutico
sussidiario della ricerca della mens legis allorquando la lettera della norma
sia ambigua. Qualora, poi, l’elemento letterale e l’intenzione del legislatore,
utilizzati singolarmente, si rivelino entrambi insufficienti a fini
interpretativi, gli stessi acquistano a fini esegetici un ruolo paritetico, sì
che il secondo funge da criterio comprimario di ermeneutica, idoneo ad ovviare
all’equivocità della formulazione del testo da interpretare ( in tal senso fra
le più recenti Cass. n. 24165/2018).

Nel caso di specie la regola grammaticale invocata
dal ricorrente può, al più, ingenerare un margine di equivocità della
disposizione, che si supera comparando il testo a quello previgente ed
apprezzando le ragioni della modifica normativa.

4.7. In via conclusiva il ricorso deve essere
rigettato perché la sentenza impugnata è conforme al principio di diritto di
seguito enunciato: « l’art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992, come
riformulato dal d.lgs. n. 517/1993, richiede, a pena di nullità del contratto,
che l’incarico di direttore amministrativo dell’azienda sanitaria venga
conferito a soggetto che in precedenza abbia svolto per almeno cinque anni una
qualificata attività di direzione tecnica o amministrativa in materia
sanitaria».

4. Le spese del giudizio di cassazione seguono la
soccombenza e vanno poste a carico del ricorrente nella misura indicata in
dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n.
115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, deve darsi atto, ai fini e
per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle
condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo
unificato, se dovuto dal ricorrente.

 

P.Q.M.

 

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al
pagamento delle spese del giudizio di legittimità liquidate in € 200,00 per
esborsi ed € 6.000,00 per competenze professionali, oltre rimborso spese
generali del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma
1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il
versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di
contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit.
art. 13, comma 1- bis, se dovuto

Giurisprudenza – CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 06 maggio 2021, n. 12030
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